住进15万/㎡的豪宅，才明白什么叫「到了北京嫌官小」

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6月前

封面图 | 《胡同》剧照

高档小区就一定住得舒心吗？住过北京某小区的人才知道，管理得好不好才是居住舒适度的硬性指标。如果社区基层管理得不好，即便房价高、住户非富即贵，居住体验也不尽如人意。

武汉大学社会学院副教授王德福，是社会学界公认的「华中乡土派」成员之一，多年来他奔波在全国开展社区调研，探索中国社会转型时期的城市基层治理。

今天我们分享一篇他的文章，看看他如何剖析北京社区治理中的「权力密集」现象。

来源：《群众的时代》

作者：王德福

出版方：东方出版社

「到了北京嫌官小，到了上海嫌钱少」，对中国人来说，这个说法早已耳熟能详。我也早就知道，却一直没有把它跟自己所做的基层治理研究扯上关系。

2018年9月的北京社区调研，让我突然发现，这两句话正好概括了京沪两地城市社区治理的两个影响因素，可分别称之为权力密集和资源密集，这两个因素是可以相互交叉同时发生影响的。权力密集也会带来资源密集，但也增加了社区治理的复杂性。

需要注意的是，这里的权力是中性的，只是一个客观存在的变量。

1. 违建：微观利益空间

权力密集在社区治理空间中的表现之一，便是利益结构的复杂性，具体的便是包括违建在内的微观利益空间的使用问题。

我调研的新西社区，占地面积0.75平方千米，共2047户5000多人，基本上是20世纪80年代初建成的低层板楼和5栋高层塔楼。

这个社区由两个连为一体的小区组成，说是小区，但并非像现在的商品房小区一样，经过统一规划设计并封闭独立。实际上，这两个小区的形成是非常碎片化的。两个小区一共22栋楼房，都是当时的单位福利房，其基本建设方式就是某单位获得一块地，就盖一栋或几栋楼，然后分配给本单位职工。多年下来，新西小区就形成了非常复杂的产权结构。

据不完全统计，这里有7栋部委住宅楼，涉及若干中央部委和多个市区两级部门。另有9栋企业住宅楼，分属6个市属企业，此外还有4栋多单位产权楼。到社区第一天，社区党总支书记在介绍社区概况时，首先强调的便是产权复杂这个特点。

所谓产权复杂，实际就是产权主体复杂。经过20世纪90年代的房改后，分配给私人的福利房已经私有化，产权主体的复杂化自然包括这些私有者，特别是房屋私有化之后具备了市场交易价值，原本相对同质化的单位住宅区已经发生了巨大变化，原住户比例已经很低，新住户和租户比例比较高，这些都是产权主体复杂化的表现。

不过，即使发生了房改，私人之外的集体产权仍然广泛存在，比如大量地下空间，其所有权主体基本仍是原单位。

与此同时，小区物业管理依然延续过去的单位管理模式，长期以来，几乎每个单位都聘用了专职人员在社区中负责相关的管理工作，其内容主要是两大类，一是收费，尤其是地下空间出租的租金，二是管理，管理内容比较简单，且现在大多流于形式，主要是打扫楼道，清运垃圾。随着近年来越来越多的单位转移承担的社会职能，许多单位撤走了专职管理人员。

复杂的产权主体，形成了对社区微观利益空间的切割。这种切割的典型表现，就是各种灰色建筑空间以及对空间的灰色利用。

灰色的意思，是指建筑空间和空间利用行为在合法与违法之间存在一定的模糊性和弹性，在认定上存在争议。当然，这些灰色利益中，确实有相当一部分是明显违法的，但还有很大一部分，是由于法律自身的改变，或者政府城市管理标准的变化，而在当下被认定为违法的。

新西社区比较典型且集中的灰色建筑空间，是小区锅炉房附近的多处建筑物、某附属小学周围的建筑以及部分被分配为住房的早期建筑工棚。此外，就是一楼居民搭建或改造的厨房、储物间。这些建筑空间是逐步形成的，比如锅炉房周围的建筑，是原来的堆煤场所，废弃后逐步被改造为几栋单层或两层建筑。最关键的是，这些空间都被利用了，而且利用行为本身也是灰色的。

除了居民的违建外，集体产权的灰色建筑都被用于出租，形成了新西小区远近闻名的餐饮场所。另外一些灰色利用行为，则主要是居民住宅的住改商和地下空间的出租。据统计，北京地下空间一度容纳了上百万人口，其相对低廉的租金使其成为外来务工群体和年轻人的临时居住场所。

这些灰色化的建筑空间和空间的灰色利用行为，给社区治理带来了巨大挑战。当然，长期以来，这些空间的使用确实对解决部分群体的居住需求，给社区居民提供相对低成本且便利的生活服务等发挥了积极作用，但同时，大量的灰色利益被各个产权主体攫取，成为单位小金库的重要收入来源。

这些灰色空间和灰色化的空间利用行为，同居住空间插花式存在，混入居民生活中，自然会带来社区治安、停车秩序、环境卫生、噪声扰民等问题。这些问题常态化地存在于居民日常生活中，产生了大量的居民投诉。但是，社区面对这些问题，基本上是无所作为的。

一方面，在巨大利益驱动下，相关主体灰色化谋利行为的冲动，远远超过社区缺乏行政执法权的管理能力，另一方面，这些利益主体背后，还牵涉复杂的权力主体。产权主体本身就是权力机关，且都是社区基层组织的「上级」部门。

这就造成了一个非常「困难」的局面，密集的权力在社区内成为许多问题的直接责任源头，但由于这些权力都在社区和街道管辖能力之外，使得基层根本无法实施有效治理。

有一段时间，北京集中整治违建问题。新西社区是所在街道整治行动的「第一枪」。从调研来看，拆墙打洞基本清理干净，但仍存在零星的反弹现象，毕竟居民刚性需求仍在，利益空间仍在。地下空间出租也基本清理完成，至少小区所有地下室都被封闭了，尚未发现反弹。

现在的问题是，剩下的违建，都是地上空间的灰色建筑，其整治基本上是硬骨头。目前来看，几处集中违建场所仍在正常经营，也有少量进行了调整。比如原来附属中学外围有一排房子用来出租经营，现在都被改作了学生宿舍。还有就是，居民的违建也没有动。

据统计，新西社区总共有140多处违建，其中属于拆墙打洞的不到20个，这就意味着，尚有120多处违建待拆除。现在，社区去做拆除违建的群众工作，居民都说「你把附小的违建拆了我就拆」。

显然，权力部门的密集存在，其在居民生活空间「明目张胆」的牟利行为，造成了非常负面的影响，而仅仅依靠社区是无法消除这些影响的。

2. 体制内人员：权力的人格化代表

权力密集，当然不仅存在于老小区。在大量住房制度改革后建设的商品房小区内，权力密集同样存在，只不过是以另一种形式存在。简单来说，就是权力人格化代表在小区中的「密集」存在。

权力的人格化代表，说白了就是体制内的公职人员。

除了少数高级别官员外，多数公职人员还是跟普通老百姓一样，要买房住在小区里。当然，小区居住群体的阶层分化同样适用于他们，确实有那些居住在普通小区的人，这里要重点讨论的却不是这类小区，而是那类被称为「非富即贵」的群体居住的高档小区。这样的小区，都是同时代房屋售价最高的一类小区，居住群体有些是本身拥有较高经济资本的富人，有些是能够将其拥有的政治资本「转化」为经济资本的官员。

在京调研期间，我们去了一个这样的小区。这个小区区位优势明显，临近区政府，小区门口两百米就是地铁站。小区21世纪初建成，当时就定位为高档小区，售价高达每平方米四万元，现在的二手房售价则达到了每平方米十四五万元。

小区有A、B、C三个区，除A区有部分拆迁户外，B、C区都是富人和公职人员集中的区域。小区户型最小是170平方米，多数都是三四百平方米的复式多层洋房。

据说，当年售房时，很多山西煤老板直接拎着整麻袋的现金来，场面极其壮观。这个小区究竟住了多少大老板多少公职人员，社区也没有精确的统计。无法精确统计的原因后面还会涉及，但体制内人员的存在及其对小区治理产生的影响，是毋庸置疑的。

这个远近闻名的高档小区，却是让区街政府非常头疼的问题小区、麻烦小区。小区建成十几年来，先后换了四个物业公司。更换物业集中发生在那三四年，从前期物业主动撤走开始，几个物业公司走马灯式地你方唱罢我登场，其间还经历了业主委员会的成立，而这个成立两年的业主委员会，竟然短时间内换了3个业委会主任。

频繁的变动中，发生了几次规模较大且激烈的群体事件。其中，影响最大的有两次，一次是电梯停运事件，前后两个月，因为电梯维保到期，围绕电梯更换成本分担问题，物业公司与业主达不成一致，电梯停运两个月内所有居民只能步行上下楼；第二次是业委会成立期间到街道办事处聚集事件。

调研期间，无论是街道干部还是社区干部，以及业委会主任和委员，还有物业公司，都对这个小区的混乱直言不讳。我故意问他们这样一个问题，这个小区住了这么多「精英」，按说他们都是有能力有资源的人，不是应该可以把小区的事情管好吗？

事实正相反。小区混乱的关键是缺乏良性的问题化解机制，问题化解机制的核心是利益协调，当时的状况是，业委会、物业公司、基层政府之间，各方关系比较对立，比较刚性，缺乏相互的妥协、协商、谈判，出了事就硬碰硬，谁都不让步，问题非但不能大事化小小事化了，反而很容易激化，小事变大事。

社区曹书记分析认为，当时主导小区业委会运作的，主要是企业高管群体，这个群体习惯了两种思维：一种是商场上的谈判思维，习惯利益上的算计，零和博弈，不懂得让步、妥协，一种是命令思维，把企业管理的一套带到小区里来，不擅长做群众工作，谁都不服谁，习惯下命令，导致业委会内部矛盾频发。曹书记的分析虽然只是一家之言，却不失其道理。

当然，这个也不能太绝对，我后来去的另一个小区，业委会组成人员也都是企业高管，但运行就比较良好，关键还是核心人物是否具备比较好的协调能力，将业委会人员协调组织在一起，并能够在与物业公司和政府打交道的过程中，原则性和灵活性相结合，促进问题的化解。

作为小区重要组成力量的公职人员群体，在小区治理中又发挥了什么作用呢？

总结来看，有两种作用。一种是沉默，刻意隐匿自己的身份。用社区书记和物业公司经理的话说，就是「生怕别人知道他是当官的」。在小区日常管理过程中，这些掌握着权力，同时又具备一定的事务管理经验的人，反而跟其他居民一样，事不关己高高挂起，不关心不介入，将自己隐藏起来，混同于普通群众。

另外一种就是特殊主义干预。当自身利益受到损害时，动用手中权力，给基层政府施压，促进问题的解决。表面看来，这种方式提高了问题解决效率，特别是当问题的化解可以让更多小区居民受益时。但是，这种权力运用方式是特殊主义的逻辑，强化的是居民「上头有人好办事」的权力崇拜，是很消极的。

小区电梯事件，大家都认为是居住在这个小区的某位领导亲属发挥的作用，自上而下的压力传递下来，结果就是区主要领导亲自到小区现场办公，协调相关部门，迅速解决了问题。

住在该小区的住建系统某退休官员，从来不交物业费，还曾大闹物业公司，当面辱骂物业工作人员「你们是什么东西，知道我是谁吗」。

某物业公司前经理无奈地说：「我们经常接到上面的电话，什么人有什么关系，让我们睁只眼闭只眼。」

有一次，有人把电梯损坏，物业报案后派出所将其拘留，但他第二天就被放回来了，还跑到物业办公室说「以后有什么事直接跟我说，何必让我这么折腾一宿呢」。最终，这人没有承担任何责任。

权力的特殊主义干预，实际上是在损害小区正常的秩序生产能力。

3. 公职人员在城市基层治理中的作用

权力密集对社区治理的消极影响，主要表现在两个方面：

一是某些权力参与到基层利益空间分配中，扰乱了正常规则与秩序，形成了复杂的利益格局，基层没有重塑利益分配秩序的自主能力；

二是权力的人格化代表，通过特殊主义逻辑，运用权力干涉基层治理的正常运作，同样损害基层的自主性。

「密集」的意思是，几级权力同时存在于基层社会空间和基层治理运作中，密度远大于其他城市。

我们不能将权力视为天然的「恶」，基层治理中的权力密集问题，不能从这个角度来理解，毋宁说这是个结构性问题。在某些城市，比如省会以及某些类型的小区中，密集的权力同时压缩在一个空间里，产生了权力间的交错与博弈。而基层面对这些自上而下的权力时，其制约能力是非常弱的。

除此之外，我们也要反思体制内的公职人员，在城市基层治理中究竟应该发挥什么作用。显然，特殊主义的任性是不行的，特殊主义产生不了公共效果，反而会瓦解基层的自主性。同时，刻意隐身也是有问题的。作为具有公共身份的人员，更应该积极地在其所居住的小区亮明身份，并公开参与到小区公共事务的治理中。

我一直认为，要激活公职人员这个城市社区治理中的重要资源，这主要还是从城市社会本身的性质做出的判断。

城市社会是一个陌生人社会，居住小区是陌生人社会的基本单元。大家因为购房，从五湖四海偶然住到了一起，要适应这种跟陌生人在一起的生活。尽管多数情况下，房门一关，各过各的日子，似乎毫不相关，但实际上，小区共有设施设备和公共空间的存在，决定了大家不得不频繁地发生公共交往。这就需要形成一个好的管理秩序，维护好公共空间，也就需要组织起来，参与到小区管理中。

陌生人社会的特点是缺乏社会资本，小区人数又多，自发合作的成本就特别高，难度非常大，但要「明知不可为而为之」，就需要有少数人站出来，代表大家负责日常管理，维护大家的利益。有社会资本的话，这些少数人就可以被社会自发识别出来，并获得有效的社会激励，就像村庄里的积极分子那样。

缺乏社会资本，就可能出现少数动机不纯的人「窃取」小区权力，谋取私利，或者积极的人因为缺乏激励而退出。这是现在城市小区治理产生各种乱象的社会基础，可以称之为社会失灵。

社会失灵就需要有外力介入，政府便是这个外力。但政府及其基层组织不能包揽，把一个个小区的全部事务管起来，那样效率必然低下，而且也不现实。好的办法，就是现在所谓的引领。具体的就是修补社会资本的缺失，促成社会组织起来，这就需要找到那些关键群体。

公职人员群体，不失为最值得开掘的社会资源。业主之间因为职业分殊和生活分化，难以产生社会资本，但公职人员之间完全可以成为陌生人社会中的熟人团体，形成社会资本。

社区基层组织很难去熟悉每一位居民，因为缺乏足够有效的机会和手段，却可以去熟悉每一位住在社区的公职人员。要实现这一点，只需要一点制度上的合理设计就可以了，比如向社区报到，亮明身份，参与社区会议，等等。社区没法熟悉每一位居民，却可以先熟悉每一位公职人员，使他们成为熟悉居民、联系居民、组织居民的桥梁纽带。简言之，要让陌生人社会中的一部分人先熟悉起来。

这些体制内人员形成的资本，可以称为体制性社会资本。它不同于内生社会资本——陌生人社会最稀缺的资源，完全可以通过体制内的自我动员生产出来。要将其与社区治理结合起来，关键就是公职人员社区化，实现社区身份对公职身份的再造。做楼栋长、参与业委会等，都是这种再造。

公职人员社区化，社区身份再造公职身份，很重要的一点就是用平等的社区身份，取代其职业身份的等级性，但要发挥其职业优势。在职党员和公职人员大部分是重合的，实际上也是一个道理。探索合理有效的激活方式，使数千万公职人员真正成为群众生活的组织者，应该是创新具有中国特色社区治理的重要途径。

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你认为公职人员参与社区治理是利大于弊，还是弊大于利？

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来源：冯仑风马牛

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