PPP后时代的新机制: 一手抓打击违规补贴, 一手抓终止基建融资

作者 | 新七公

来源 | 七公片区开发

导语：近30年来基建融资领域的剧变。

终结原管理库PPP，而不是替代

我们把当前的基建时代称之为“PPP后时代”，而不是“后PPP时代”，道理在于，原来用于无收益公益性基础建设融资的原管理库PPP已不存在，今后的时代，是原管理库PPP终结以后的时代。

原先的特许经营模式，是地方政府在向社会资本购买公共产品和服务的过程中，当需要设置排他性时，采取的一种权利许可的安排，并不是用来举债融资的基建项目模式。

表现在实操中的，一是，除非有公益性建设运营的权利需要特许之外，项目单位是否采取特许经营模式都可以。二是，无论在原管理库PPP内，还是库外，都可以采取特许经营模式，也可以不采取特许经营模式，特许经营模式与其他模式没有固定搭配。

原先的管理库PPP模式，是针对更早时期的BT等违规模式的合规替代品，是地方政府采取购买服务方式，通过承诺承担未来的购买服务支出责任，来实现基础设施建设的一种项目模式，对于这种过渡性产品，过分苛责是不客观的。

PPP后时代的新机制下，文件中说的“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施”，特许经营是唯一的合作模式。

但是在新机制之下，特许经营不能为地方政府的无市场化收益的基建项目发挥筹集资金的作用；然而，我们研究基建融资的目标领域，针对的就是无市场化收益的领域，有市场化收益的领域，它不是“基础设施”建设项目，而是“市场化”建设项目。

所以，我们说，这是原管理库PPP终结，但新机制之下的特许经营不能为地方政府基建发挥融资作用，并不能起到替代原来管理库PPP功能的作用。

简单的说，原来的管理库PPP终结，新特许经营并不能替代它。不仅是在规模上无法替代，机制逻辑就是不一样的。

也不再存在广义或狭义的PPP，更不存在什么另起炉灶：这个炉灶没有了，没有新的炉灶替代，这不叫另起炉灶。

新机制的主要功能：打击违规财政补贴

(一) 新机制之前的“补贴困境”

在新机制实施以前，原PPP项目管理库之外的特许经营领域，存在着极其严重的违规补贴现象。

一方面，是超出3年期限签署政府购买服务合同并违规支付补贴的情形广泛存在，成为了政府购买服务领域中违规举债的“统一造型”。而且，违规情形愈演愈烈，远超官宣报告中提及的原管理库PPP和专项债领域的违规情况。

另一方面，在一些养老民政、公用事业等领域的政府补贴，具有一定的合理性，也是历史上和现实中广泛存在的，时间起点远远早于基建融资领域的兴起，全部列入违规的话，存在一定的阻力。

但从严禁新增隐性债务的角度来说，只要超出3年的购买服务合同，就违反法律规定，其所谓“补贴”就能够被用来新增隐性债务，主管部门对其蔓延之势不可能坐视不管。

(二) 明确界定补贴合规边界

新机制系列文件，从技术上非常清晰地划分了政府补贴的合规与违规边界，即：

底线要求可理解为，按现值计算:

1. 实际收入≥建设成本，
   
   

2. 政府补贴≤运营费用，

另外，理论上来说，建设总投资+运营总费用≤可研总收入，

假如污水处理厂，建7亿运3亿共10亿，污水处理实际收入至少要≥7亿，政府补贴不能＞3亿，而且可研分析中，预计收入应该大于10亿。

(三) 新机制的主要功能：打击违规财政补贴

对于这个之前争论最大的补贴环节，新机制既尊重了历史遗留并具有部分合理性的财政补贴行为，而且将其可行年限延长到了40年；又再次明确了补贴建设成本是违规行为，最大程度地遏制了政府补贴环节的违规举债行为。

这就增加了遏制违规的政策可操作性。虽然，新特许经营的市场规模很小，但是，这个制度对于通过财政补贴方式违规举债，能够起到强有力的阻击作用。

新机制退出基建举债融资机制

PPP后时代的新机制的系列文件，要求“聚焦使用者付费项目”，“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。

“不得补贴建设成本”的要求，在事实上封堵了地方政府在购买服务领域里，借PPP或特许经营模式实现无收益或弱收益公益性建设的举债功能。

结合我们上面给出的简易公式的分析，大家可以理解：

新机制的深刻影响，是在购买服务领域，隔离了地方政府的无收益基建(或基建项目中收益不能覆盖部分)内容的举债融资路径，PPP或特许经营，均退出了这一领域。

无市场化收益基础设施建设领域的举债渠道，只有一般债、专项债，无市场化收益基础设施建设领域的融资渠道，只有片区开发，如应用于城中村改造等。

这才是近30年来基建融资领域的剧变，没有之一。

它的影响将是极其深远的，没有任何能超过它。

另外，一直有读者和学员在公号后台咨询新机制下特许经营的规模，这个规模会受到未来科技进步程度的影响，不大容易准确预估，我个人估计，应该与高标准农田建设中的融资部分规模大体相当吧。

由于它属于一种以市场化为主的建设投资项目，不是以基础建设和增量财政为主要目标的建设投资项目，因此，应当由招商引资部门来牵头协调，其他相关主管部门和业务部门配合；而不是像以前的管理库PPP那样，由财政等宏观部门来牵头。

微信扫码关注该文公众号作者