中央一号文件：生物育种提速、农村转移人口加快市民化

推进乡村全面振兴工作重点是确保国家粮食安全，确保不发生规模性返贫；提升乡村产业发展水平，提升乡村建设水平，提升乡村治理水平；强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措

“推动生物育种产业化扩面提速”“分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，细化明确耕地‘非粮化’整改范围”“实施新一轮农业转移人口市民化行动”“加强拖欠农民工工资源头预防和风险预警，完善根治欠薪长效机制”……

2月3日，《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）发布。这是自2004年以来第21个指导“三农”工作的中央一号文件。

《意见》分六大部分，共计28条措施。《意见》提出，把粮食增产的重心放到大面积提高单产上，确保粮食产量保持在1.3万亿斤以上；坚持“以补定占”，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。

发展乡村产业方面，《意见》提出，在重点工程项目和农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈，继续扩大劳务报酬规模。此外，《意见》还提出，启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点；探索防止流转费用不合理上涨有效办法；稳慎推进农村宅基地制度改革；深化农村集体产权制度改革。

今年的中央一号文件，首要聚焦粮食安全。《意见》从粮食产能、耕地保护、农业基建、农业科技、经营体系、粮食调控、节约粮食等七方面进行了部署，提出把粮食增产的重心放到大面积提高单产上，确保粮食产量保持在1.3万亿斤以上；鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法；扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面等等。

实际上，国家统计局的数据显示，2023年全国粮食总产量达13908亿斤，创历史新高，同比增长1.3%；全国粮食播种面积178453万亩，同比增长0.5%；全国粮食单位面积产量390公斤/亩，比2022年增加2.9公斤/亩，同比增长0.8%。

与此同时，2023年中国进口粮食1.62亿吨，同比增长11.7%。1月23日，在国新办举行的新闻发布会上，农业农村部发展规划司司长陈邦勋介绍，从结构看，大豆仍占大头，全年进口量为9941万吨、比上年增长11.4%，占全部粮食进口量的六成以上。而另据共研网及部分农业专家的统计，最近几年，中国粮食对外依存度已经达到18%左右——这意味着，中国粮食的单产仍有较大的提升空间。

在去年底的2023中国现代农业发展论坛上，中国农学会副会长、中国农业科学院教授万建民介绍，中国水稻、小麦的单产高于世界平均水平，但小麦的品质，特别是面条和馒头的品质，仍然难以满足消费者需求。中国水稻的单产比世界平均产量高13%，但如果拿全国的水稻单产水平跟美国相比，存在一些问题。

万建民举例，江苏是中国水稻单产最高的省份，水稻平均单产在1995年是532公斤、美国是420公斤，而到了2020年，江苏是580公斤，美国是576公斤。“20多年，美国的水稻单产已经追上了江苏，但我们的大米品质没有美国好，粳稻难以跟日本媲美，籼稻的品质达不到泰国香米。”万建民说，中国水稻、小麦的品种研发和国外仍有差距。1995年时，美国玉米比中国单产高147公斤，到2020年高出298公斤；同期，大豆单产从高47公斤，变为高出93公斤。

“我们的育种如果停留在常规育种和传统的育种方式上，要追赶美国，解决中国的粮食安全问题是非常困难的。”万建民介绍，全球已有680多种基因编辑产品处于不同的产业化阶段，包括主要的农作物。诸如拜耳公司在定制种子和基因编辑等下一代育种技术上进行了前沿探索，可利用人工智能技术为特定条件开发合适种子。他建议，构建新型的生物育种创新体系，发挥政府的主导作用，推动科研机构与企业合作，加快中国自主研发的生物育种成果产业化应用。

实际上，《意见》亦提出，推动生物育种产业化扩面提速。另据农业农村部消息，2021年中国启动转基因玉米大豆产业化试点工作，2023年试点范围已扩展到河北、内蒙古、吉林、四川、云南5个省区20个县并在甘肃安排制种。

2023年12月25日，农业农村部发布公告，批准发放85家企业农作物种子生产经营许可证，其中包括26家公司的36个转基因玉米品种和10个转基因大豆品种获批。从此次获批情况来看，先正达旗下的中国种子集团、中信集团旗下的隆平高科以及北京大北农科技集团成为中国转基因商业化的先行探路者。

起初，中国批准商业化种植的转基因作物仅有棉花和番木瓜，批准进口用作加工原料是大豆、玉米、棉花、油菜、甜菜和番木瓜六种作物。1月23日，在国新办举行的新闻发布会上，有记者提问，中国的转基因大豆和玉米种植是否现在开放了？彼时，农业农村部种植业管理司司长潘文博回应，从试点的情况看，（转基因）与常规品种比较，在增产节本增效上，总体都有良好的表现。下一步，农业农村部将在严格监管、严控风险前提下，按要求规范有序扩大应用范围。

在发展乡村产业、建设乡村方面，此次《意见》亦进行了部署。值得注意的是，《财经》梳理发现，“县域”二字在2024年重要一号文件中出现了13次。

《意见》提出，适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置；强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹；促进县域城乡融合发展；实施新一轮农业转移人口市民化行动，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围；优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，扩大县域就业容量。

而在2023年底清华大学的一场公开讲座上，第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文曾表示，城乡融合发展是实施乡村振兴战略的应有之义。一方面，要破除二元结构和二元体制，让愿意进城、能够进城的农业转移人口更加顺利地转为市民；另一方面，要把城市在经济社会发展中产生的新质资源不断输入乡村，和乡村原有的资源要素相结合，发展出新的生产方式和生产行为。

陈锡文指出，有五个方面的重点：一是促进农业转移人口市民化；二是以县域为基本单元推进城乡融合发展；三是优化产业布局和人口分布；四是抓住信息化发展契机，推进四化同步发展；五是激励知识和人才下乡，培养乡村本土人才。

陈锡文认为，目前，中国常住人口城镇化率已经超过66%。但是，户籍人口城镇化率仍然不到50%。估计来看，大约有2.6亿-2.7亿在城镇工作但是没能在城镇落户的农民工及其家属。根据现有观察来看，户籍城镇人口比重提高的主要途径是行政区划的变更，即通过将乡镇改为街道、村民委员会改为居民委员会的方式，将乡村人口变为城镇人口，而非大量农业转移人口市民化。

陈锡文指出，难点在于没有可供落户的稳定住房。农业转移人口进入城市后，在城镇购买自有产权商品房的比例不足10%，由工作单位为进城务工农民（如建筑工人、保安、保洁员等）提供集体宿舍的比例约为15%-17%，还有部分直接住在城市雇主家中如住家保姆或家政服务员），以上三部分农业转移人口占比之和不足三分之一，其余超过三分之二的农民工基本是租赁城乡居民的住房。目前，除了政府提供的保障性租赁住房（如廉租房、公租房）有部分可以落户，出于产权考虑，房东很难同意租户落户。住房解决不了，农业转移人口市民化就很难。

此外，市民化痛点还在于农民工随迁子女是否能够享有在当地参加中考和高考的权利。随迁子女在即将参加中考或高考的关键时刻要回到原籍，生活上能否适应、学习上能否衔接、心态上能否调整，这是他们面临的痛点问题。

此外，陈锡文指出，从空间层面看，大、中城市和乡村不在一个空间，如何实现城乡融合发展是需要认真研究的。但是，县城、乡镇、村庄都在县域空间之内，因此，“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”具有现实必要性和必然性。

陈锡文认为，在产业发展问题上，一定要有主动的、科学的产业布局。县域里一定要有相应的产业，有就业、有收入、有财政，这个县才能兴旺起来，才能起到综合性服务功能的作用，同时实现人口的合理分布。此外，很多沿海发达城市、一线城市都面临着城市规模扩张所滋生的“大城市病”，这些问题都要从国家发展空间规划的角度去认真考虑，适当让产业内移、下沉，不能将产业都放在沿海地区，内地是空的；不能将产业都放在大、中城市，县、乡是空的。

从具体操作层面来看，此次《意见》提出的举措亦包括：推进城乡学校共同体、紧密型县域医共体建设；实施县域普通高中发展提升行动计划；因地制宜推进区域性养老服务中心建设；深入推进县域商业体系建设，健全县乡村物流配送体系；布局建设县域产地公共冷链物流设施；推进县域电商直播基地建设等等。

中国农业风险管理研究会会长张红宇近日撰文指出，县城不仅是推进以人为核心的新型城镇化的重要载体，而且是推动城乡融合发展的重要枢纽和依托。要把县域作为一个整体，统筹规划布局基础设施建设、公共服务供给和人居环境治理。以县城为载体大力发展第三产业，吸引农村居民向县城迁移流动。通过创设产业园，促进民营经济发展，探索灵活就业机制，增加县城对所在县域农村居民的吸引力，实现非农劳动力就地就近就业创业。

张红宇指出，推进新型城镇化建设，需以人的城镇化为核心。更好推动农民工群体城镇化，需以系统观念继续推进分工分业。多措并举为农村富余劳动力外出就业提供保障，深化户籍制度改革，解决好进城农民工随迁子女教育等一系列问题，让更多农村居民进城安家落户、稳定就业，成为中等收入群体的重要来源。