硅谷银行倒闭背后：监管机构的应对问题

2023年3月，硅谷银行（Silicon Valley Bank，简称SVB）和标志银行（Signature Bank，又译签名银行）的倒闭给联邦存款保险基金造成了约225亿美元的损失，这引发了人们对美联储和联邦存款保险公司（FDIC）监管实践的质疑。美国政府问责局（Government Accountability Office ，简称GAO）对此展开调查，审查监管机构在这两家银行倒闭发生前几年所采取的监管督导及行动。

GAO审查了美联储和联邦存款保险公司与监管沟通和升级相关的内部政策和程序；分析了SVB和Signature Bank的监管文件；并与美联储、旧金山联邦储备银行和联邦存款保险公司的工作人员进行了交谈。访谈报告显示，美联储和联邦存款保险公司早在2018年就发现了这些银行的诸多问题，但没有采取执法行动要求银行解决这些问题。

具体来说，高风险的业务策略以及薄弱的流动性和风险管理导致了SVB和Signature Bank在2023年3月的倒闭。对于这两家银行来说，快速增长是其风险的一个指标。2019年至2021年，SVB和Signature Bank的总资产分别增长了198%和134%，这远远超过了其他19家同业银行的增长（中位数为33%）。同时，这两家银行的未保险存款比例很高，这或是不稳定的资金来源，因为拥有未保险存款的客户在压力时期更有可能提取资金。此外，SVB受到利率上升的影响，而Signature Bank则涉足数字资产行业。

在2023年之前的5年里，美国联邦储备系统（Federal Reserve）和联邦存款保险公司理事会对SVB和Signature Bank的运营风险表示了担忧。但这两家银行在解决监管机构发现的问题方面进展缓慢，监管机构也没有及时升级监管行动以防止倒闭事件发生。

美联储和联邦存款保险公司的政策要求工作人员在向银行传达监管问题时需提供具体信息。GAO调查显示，美联储和联邦存款保险公司的监管人员在向SVB和Signature Bank传达问题时普遍遵守了这些要求。这两家监管机构都制定了内部程序，规定何时将问题升级为非正式或正式的执法行动。然而，美联储的程序往往不明确或不具体。这些程序通常不包括审查员在建议非正式或正式执法行动时使用的可衡量标准。这种缺乏针对性的规则可能导致对SVB采取更有力行动的延迟；采用更清晰、更具体的程序可以促进更及时的执法行动，以解决银行日益恶化的状况。

2023年8月，联邦存款保险公司更新了其升级监管问题的程序，要求审查员考虑在一个检查周期结束时升级那些重复或未纠正的监管问题。尽管根据新指南要求，审查员应最早在2019年就“考虑”升级Signature Bank的问题，但它并不明确地“要求”升级。因此，尚不清楚在新规指导下，审查员是否会及时将问题上报给高级管理层。联邦存款保险公司的官员表示，他们打算进一步更新程序，以期望审查员在这些情况下“要求”而不是“考虑”升级。

《联邦存款保险法》的规定还有助于监管机构确定何时升级监管担忧。第38条规定，也被称为“及时纠正行动”，要求监管机构在银行资本恶化时采取更加严厉的措施。然而，自20世纪90年代以来，GAO和其他机构报告表示，及时纠正行动框架的有效性有限，因为它依赖于资本措施，而资本措施可能落后于银行健康状况的其他指标。该框架一再暴露出在解决银行财务状况恶化方面存在缺陷，并且未能实现防止存款保险基金普遍损失的主要目标。而非资本触发因素（可能基于利率风险、资产集中度和管理不善等）可以在资本触发因素之前发出衰退预警。采用非资本触发因素，例如修改《联邦存款保险法》以纳入此类触发因素，将鼓励监管机构及早采取行动以应对日益恶化的状况，并通过要求在不安全银行行为受损之前采取强有力的早期监管行动来限制存款保险基金的损失。

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