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✪ 马海倩、朱春临、邹俊

上海市发展改革研究院

美国制造业回流的成效、特点与启示

2008年国际金融危机以来，从奥巴马政府“再工业化”到特朗普政府“美国优先”，再到拜登政府“供应链韧性”战略，美国不断加码推动制造业回流，对全球产业链格局带来巨大扰动。系统梳理美国“回岸倡议”机构的回流项目库，分析相关宏观数据，回流效果已初步显现，关键行业领域的趋势性苗头值得高度关注，去“中国化”的供应链布局应积极应对，其背后蕴含的制造业竞争优势动态变化更应引发我国的高度重视。面向未来，对我国保持全球第一制造大国优势、筑牢工业和制造业根基、推动制造业加快转型升级等重大问题，深入分析美国制造业回流能够带来有益的启示和借鉴。

 ▍美国制造业回流成效初显

▍美国制造业回流的主要特点

美国政府推动制造业回流在行业领域上有所侧重，在回流来源地和目的地上均表现明显“意图”，这将对全球产业链和供应链格局带来巨大扰动和深远影响。从相关制造业企业选择回流美国的综合影响因素观察，也折射出全球未来制造业竞争比较优势的变化。

（一）从回流行业看，电动汽车产业链、半导体产业链、战略性关键矿产等领域回流标志性项目多、带动性强

美国制造业回流涉及的行业领域较为广泛，从纺织服装、塑料制品等传统领域到计算机及电子产品、医疗设备等高端领域均有回流。近年来，若干重点领域的回流趋势值得高度关注。

1.汽车行业回流成效明显。美国汽车行业增加值占制造业增加值的比重已从2009年的2.8%提高至2021年的6.4%。2020年以来，拜登政府从零开始建立完整的电动汽车生态系统，电动汽车项目投资明显增加。“回岸倡议”机构分析显示，2021—2022年，以电动汽车为主的运输设备制造回流企业399个，增加7.7万个工作岗位，电动汽车电池相关制造企业回流也显著增加。

2.计算机及电子回流的重点产品转向芯片制造。计算机及电子行业增加值占比从2009年的13.1%提高至2021年的13.4%，回流的重点产品从手机、电脑到太阳能、光伏再到半导体、芯片。2021—2022年，回流企业405个，增加7.3万个工作岗位，以芯片制造企业为主。而化学产品领域的回流项目亦包含众多电解液、隔膜、涂层等芯片制造相关化学品。

3.战略性关键矿产的回流逐渐增多。电动车电池涉及的锂矿以及稀土、钴等占有较大比重。2021—2022年，回流库中与锂相关的新闻条目数126个，与稀土相关的16个。

（二）从回流来源地看，主要来自亚洲，我国是第一来源国，日本、德国、韩国等制造业企业赴美直接投资步伐加快

“回岸倡议”机构统计显示，2010—2022年，从亚洲回岸的企业创造的就业岗位占报告来源地总岗位数的72%，其中，来自我国的占52%。亚洲FDI创造的就业岗位占FDI创造的总就业岗位的48%（中国16%、日本16%、韩国10%），西欧则占38%（德国15%）。

我国为美国制造业回流第一来源国。13年间回岸企业973家、创造就业岗位8.77万个，我国直接投资企业472家、创造就业岗位12.74万个，分布在美国制造业的17个行业领域，排在前5的是计算机及电子、电气设备、运输设备、纺织业和化学品行业。

回流项目中高端行业和关键产品占比不断提高。2020年以来，芯片及关键材料，电动汽车电池，医药等明显增多。与之相关联，美国对我国的进口依赖度不断降低。美国从我国进口的比重从2015年的18%降至2022年的14.3%，而从墨西哥、越南等国家的进口份额分别从2000年的10.5%、0.7%增加到2022年的12.7%、3.2%。

（三）从回流目的地看，美国正在推动形成“本土回流+近岸回流+友岸回流”格局

1.本土回流主要流向美国南部和中西部。2010—2022年，回流企业合计超过7000家，创造就业岗位超过120万个（占回流创造就业岗位的76%），涉及手机、电子、电气、生物制药、电动汽车及电池、半导体、太阳能等多个行业领域。过去2年，约有三分之二的电动汽车项目投向南部，该地区正成为新的底特律。这两个地区成为主要回流地，得益于相对较低的工资（作为传统工业基地的中西部，产业工人多，年薪5万～6万美元的收入水平较湾区11万～12万美元低得多）。

南部靠近墨西哥湾，也有较多低工资水平的移民工人、低价土地以及低价能源，如有些州电价低于我国。美国能源信息署2022年10月数据显示，田纳西州的平均工业电价为每度6.89美分（约合人民币0.48元）。另外，相关州政府给予较大力度的综合补贴，如佐治亚州承诺向现代电动汽车工厂提供价值18亿美元的补贴，包括收购土地、土地整备、建设基础设施和工人培训等方面。企业补贴监督机构Good Jobs First在2022年统计了51项州级电动汽车补贴方案，为该机构自1980年有记录以来见证的规模最大的补贴潮。美国历来对每个新创造的工作岗位补贴约为5000美元，但在电动汽车项目上却达到3万美元左右。

2.近岸回流主要流向墨西哥和加拿大。2010—2022年，向墨西哥回流的企业在400家以上，创造10多万个工作岗位。主要分布在汽车零部件、纺织服装、家具等多个行业领域，其中，80%来自亚洲。向加拿大回流的企业在100家以上，创造3万多个工作岗位。以矿产开发企业、汽车等为主，78%来自亚洲。反映在贸易上，2010—2022年，美墨贸易总额年均增速7.3%，从墨西哥进口年均增速7.5%，2022年更是分别达到19%、19.6%的高增速，危机前的2000—2009年分别为4.5%和4.95%。2023年上半年，美国自我国的进口额减少超过20%，15年来我国首次跌落榜首，而墨西哥则首次成为美国第一大进口国。美墨利益融合度和产业链相互嵌入程度高。相关研究显示，美国从墨西哥进口的产品中有40%的零部件是由美国制造的。美加间贸易总额年均增速4.7%，从加拿大进口年均增速5.2%，2022年则分别达到19.9%和22.5%的高增速，危机前的2000—2009年分别为2.1%和1.44%。

3.友岸回流在亚太地区主要包括IPEF的成员国越南、印度、印尼、马来西亚、泰国等国家。部分企业迫于高额关税，被迫从我国转移到越南、印度等国家。反映在贸易上，2020年以来，美越、美印贸易额高速增长。2020—2022年，美越贸易额增速20.5%、从越南的进口增速23.8%，美印贸易额增速9.6%、从印度的进口增速10.7%，均较大幅度高于2010—2019年的增速。

（四）从回流驱动因素看，非财务成本因素的影响力上升，政府激励成为重要动因

企业作出回流决策的影响因素复杂多样。“回岸倡议”机构将其分为10大类，不同时期相关影响因素的重要程度有所变化。2021—2022年回流项目分析显示，政府激励、劳动力供给或培训、供应链风险、生态系统协同等的重要性加快提升。如，在2022年项目中，“政府激励”被企业引述348次，成为最重要的驱动因素。“自动化技术”成为重要的影响因素，智能制造、工业机器人等显著抵消美国制造的劳动力成本劣势，这或将重新定义未来制造业发展的竞争优势。高盛最新报告显示，如果类人机器人一天工作20小时，到2030年将完全覆盖美国劳动力短缺的问题。“制造或工程联合创新研发”也较多被企业引述，表明越来越多的企业看重美国的研发创新资源，这也是美国的优势所在。

具体分析美国3届政府任期，从我国回流项目的影响因素也有差异。

奥巴马时期的回流以市场驱动为主，加之我国逐渐上涨的劳动力成本，以及国际金融危机后美国政府因“制造业空心化”问题鼓励制造业回流。2008年国际金融危机后，我国劳动力成本上升导致的产业转移开始出现，一部分转移到越南等成本更低的国家，一部分开始回流到美国等发达国家（主要为贴近本土市场）。如，受劳动力成本影响大的纺织服装业在2010—2016年间回流项目较多，而2020—2022年回流项目已明显减少（回岸倡议机构报告分析称已经“应回尽回”）。总体上看，这一时期的回流以市场因素为主导，回流速度相对较慢（为不露声色的“涓滴”转移），而“工资上涨”则是企业反映较多的直接动因。

特朗普时期的加速回流主要可归因于高额关税。期间制造业项目回流速度加快，主要因为特朗普政府对我国超过3000种、超过3000亿美元的产品加征关税，该时期美国制造业增加值增速、制造业就业人数等显著提高。同期，我国向越南等东南亚国家的产业转移也加速，越南甚至成为中美之间的桥梁。如，光伏、轮胎、电子企业加速向越南转移。

拜登时期回流受政府政策激励因素影响较大。以基建法案、芯片法案和通胀法案为代表，美国出台史上力度最大的产业支持政策。据经济学人测算，未来5年美国每年在产业支持政策上的支出将达1000亿美元，较政策出台前翻一番，占美GDP的0.7%，超过法国、德国、日本等产业政策忠实践行者。半导体、电动车电池、医疗健康、清洁能源等关键产业项目及产业链上的上下游企业加速回岸，来自我国的FDI项目也较快增加。如，台积电赴美设厂，要求其产业关联企业关东鑫林、长春石化集团也赴美投资。

需要指出的是，尽管有贸易摩擦、政策驱动、国家博弈等外因，但满足美国本土市场需求始终是我国企业投资美国的重要内因。如2016年，福耀玻璃在美国投资设厂，生产的玻璃主要为满足当地汽车厂商的需求。中国中车、海尔公司等优势企业赴美投资，亦有拓展海外市场需求的重要考量。

▍启示与建议

美国高举国家安全大旗，推进制造业回流重振已见成效，对全球产业链供应链格局带来巨大扰动，成为全球化发展重塑中的重要变量因素。与此同时，英国、法国、日本等发达国家跟进效仿，疫情后纷纷出台政策吸引制造业“回岸”，印度、越南等加快产业项目的布局引进，更增添了重塑进程中的复杂程度。这对我国而言无疑更是重大挑战，需要作出战略应对、系统谋划。保持制造业总体稳定、稳中有升，对当前稳固疫后复苏基础以及中长期积蓄内生功能至关重要，已成为我国加快构建现代化产业体系命题中的应有之义。

（一）战略层面的再定位与再谋划

1. 全球再工业“军备竞赛”的大背景。以美国制造业回流为典型代表的这场“军备竞赛”，不仅对传统的中国制造带来挑战，“去中国化”的产业链布局更是剑指高技术领域、高端制造环节等，力图抢占中国制造业向高技术升级的发展空间。我国参与国际竞争，先进制造业绝不能丢，尤其是在智能化、绿色化等前沿领域更要当仁不让、迎难而上，为“弯道超车”“换道超车”厚积薄发。

2.我国新型工业化的新要求。在全球经贸产业格局变革重塑的关键时期，我国工业化仍未完成却已开始“去工业化”（近10余年，制造业增加值占GDP比重不断回落，由2011年的32.1%下降为2020年的26.3%，2021—2022年小幅回升至27.7%）的情况，应引起各方高度关注。大部分省份均面临“去工业化”问题。过去30年来，北京、上海、吉林的制造业比重持续下降，除青海和内蒙古等少数省份制造业比重仍有上升外，其余26个省市的制造业比重均呈现“倒U型”曲线。面向未来，全球第一制造大国的产业链基础优势应进一步巩固，并在内需市场高水平供需平衡和外需市场高水平增量拓展中提升发展。在我国推进新型工业化的进程中，应前瞻谋划战略性、基础性、先导性领域的重大布局，尤其是电动汽车、半导体、战略性关键矿产等关键产业链环节更要加大力度。

3.制造业是科技创新的“扶梯”。美国的制造业回流与其研发优势具有较强的逻辑关联，制造业企业看重美国的研发资源，而作为研发成果应用载体的制造业又为其进一步保持研发优势提供重要支撑。从这个意义而言，我国要实现科技自立自强，保证产业体系自主可控和安全可靠，突破“卡脖子”技术瓶颈，均离不开制造业提供转化应用的场景和载体，并结合市场需求反馈技术革新的方向。近期，拜登政府的对华投资限令靴子落地。限令禁止或限制美国在半导体和微电子，量子信息技术，人工智能3大高科技技术领域的对华投资。这也进一步凸显了核心技术突破的紧迫性与重要性。

4.稳增长需要制造业的“定盘星”。制造业构成经济增长的底盘，是稳增长的压舱石。从全球截面数据看，制造业增加值占比越大的经济体经济增长速度和稳定性通常更强。这也就是过去常说的“无工不富”。如果制造业比重过快下降，即使研发比重非常高，但由于没有产业承载科技创新的转化，大量的创新投入也无法转化成长期的经济增长。从近年来经济发展实践看，必要的制造业增速对稳增长的边际作用不可小觑。若任制造业占GDP比重下降、规模萎缩，可能会形成惯性，则经济也难以实现高质量发展。从这个意义上讲，“保持制造业比重基本稳定”应作为长期导向性目标，并形成共识，尽力而为、组合发力。

（二）依托战略纵深做好制造业发展的区域梯度配置

在制造业发展上，我国拥有高度完整的产业链体系、高度完善的基础设施体系以及相对高效率的人才劳动力支撑。更为重要的是，广阔的腹地亦形成制造业梯度配置的腾挪空间。因此，推动制造业新一轮发展，应进一步构建“全国一盘棋”布局，基于不同区域的基础禀赋与优势条件等，既错位互补，又联动融合，共同支撑我国向制造强国的迈进。

1.加强东西联动，推动中西部相对低成本地区加快制造业发展。美国制造业回流主要流向南部和中西部人工、土地、能源等成本相对较低的区域，而我国中西部地区与美国类似，电力、互联网、重载公路等已实现较好普及，在综合成本方面相较越南等东南亚国家仍具有优势，具备承接东部转移产业的基础条件。通过加强东西联动，发挥各自比较优势，能有效促进区域间要素资源双向流动和高效配置，形成更大的合力效应。

2.通过生产效率、产品附加值提升等手段推动东部沿海等相对高成本地区进一步发展制造业。智能制造、工业机器人等正重构生产流程和组织模式，也在重新定义制造业的内涵。尽管成本高、劳动力缺失等问题仍在影响美国制造业回流的进程，但自动化技术也正在成为驱动制造企业回流美国的重要因素，如美国服装制造正通过集成3D打印、聚合物、物体姿态估计、自动化控制、机器视觉、深度学习和智能数据分析技术等提升效率、对冲成本，这为上海等高商务成本地区发展制造业提供了新的思路。高成本地区可依托数字孪生技术应用、通过工业互联网平台赋能的“智能工厂”对冲成本影响。同时，高技术含量、高附加价值产品通常能够以较高产出覆盖较高成本，这些产品的生产更需要区域创新能力、人才获取便利度、市场成熟度、专业服务水平等方面的支撑，而这些正是上海等东部沿海地区的长板优势。

（三）瞄准高生产效率、高定价能力、高服务融合的制造业重点发力

美国推动制造业回流的过程，并不是简单的制造环节“迁移”，其背后蕴含着未来制造业的升级方向及竞争优势的变化。这也为我国发展制造业提供了启示。我国要扭转制造业下滑势头，巩固提升制造业在经济中的比重，在夯实制造业基础的同时，应进一步聚焦重点发力，深化布局那些能够形成面向未来竞争优势的制造业项目，持续优化产业结构，加快培育新的增长点，提升传统产业在全球产业分工中的地位和竞争力。具体而言，顺应未来制造业智能化、绿色化、融合化发展趋势，进一步拓宽视野，加快战略性集群布局。

1.提高生产效率的制造业。即以智能制造提高劳动生产率、以绿色制造提高“碳生产率”的制造业，用高效率获取高利润。

2.高定价能力的制造业。即以高研发投入、高技术含量提升产品附加值，在市场上具有较强“垄断性”特征和品牌价值的制造业，用高产出覆盖高成本。

3.高服务融合的制造业。即能够承载研发成果转化、生产性服务赋能的制造业，从而用高融合催化制造服务联动升级。应当指出的是，制造业占经济比重不应仅来自制造环节，生产性服务业的高度发达也是其重要组成部分，通过生产性服务业为制造业赋能，也是高端产业引领功能的集中体现。这对于具有综合服务优势的相关中心城市，更是其制造业发展的重要组成。

（四）新一轮制造业发展应走出全新的路径模式

我国工资成本越来越高、土地越来越贵正成为不可逆转的事实，以往利用低成本优势发展制造业的路径亟须调整。应跳出传统思维方式，打破传统路径模式，将重心转向提升制造业整体发展能级和重塑制造业未来新的竞争优势上。

1.从注重相对成本转向注重综合效率，系统构建制造业友好型发展环境。不拼成本拼效率，充分发挥基础优势，扬长补短，构建更高标准的基础设施系统，前瞻谋划布局对未来制造业发展有支撑的数字基建、算力设施等基础设施项目。推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式，打造有梯度的空间载体体系，通过“工业上楼”、打开容积率、弹性/混合供地、盘活闲置/低效用地等方式，释放出适合制造业发展的载体，既为重大项目、龙头企业、链主企业等匹配足够的优质空间，也为中小制造业企业保留合适的发展空间。制定有力有效的政策组合，在研发制造双向赋能、金融资本支持、人才队伍稳定等方面建立长效机制，研究针对新动能培育的政策储备。

2.在增强根植性、形成生态上持续下功夫。制造业的发展与结构转型升级是相对的“慢变量”，美国从奥巴马政府开始推进制造业回流，10多年方初显成效。我国面向未来推动制造业发展，也应在形成战略共识的基础上坚持长期主义，瞄准目标、久久为功。持续深耕重大项目、链主企业、龙头企业，加大集群式招商力度，延伸产业链条，集聚充满活力的专精特新、隐形冠军等企业，以“塔尖”带动“塔基”不断做大，在形成生态系统的过程中增强根植性。在传统产业升级上持续用力，对“传统”和“新兴”，不应机械地简单划分，而是既着眼于抢占未来产业发展先机，培育先导性和支柱性产业，又高度重视汽车制造、机械电子、石油化工等重点产业，尤其是为数字技术、工业互联网和绿色低碳等赋能其发展创造更多的条件。

3.支持国内企业高水平走出去拓展全球市场。我国制造业发展已到了全球布局的阶段，应鼓励和服务有优势、有需求的制造业企业走出去开展战略性海外投资，拓展全球市场。推动“一带一路”共建国家基础设施的联通，为制造业国际产能合作的人员、物料、产品和信息的流通奠定基础；与东道国共同开发新市场，逐步构建最大程度实现双边或多边共赢的国际制造业分工的新框架。同时，增强对发达国家产业政策、贸易政策的跟踪和预测能力，进一步发挥上海走出去和引进来的“桥头堡”地位，做好国内国际双循环战略链接，鼓励专业服务机构帮助国内有实力的企业搭上美国制造业回流“便车”主动出击赴美投资，变产品输出为资本和产能输出，更多企业走出去以推动新增量引进来。

4.积极构建中国的“区域+朋友圈”供应链体系。助力供应链上的核心企业抓住区域经贸协作的契机，寻找具有成本收益和技术优势的一级供应商，构建更宽广的“友岸”供应链网络体系，增强区域供应链韧性。鼓励企业积极开展供应链“备链”计划，通过重新设计并优化全球供应链的生产、采购、销售等环节，战略性增强自身竞争力以及与全球供应链网络上子公司的协同性。鼓励企业适度打造垂直一体化生产供应链，统筹兼顾效率和生产供应链的安全韧性。

本文原载《宏观经济管理》2024年第6期，原题为《美国制造业回流的成效、特点与启示》，仅代表作者观点，供读者参考。