绿色金融 | 开启全面推进美丽中国建设新篇章——《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》解读

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11月前

作者：方琦，阳能，肖鑫利，王涵，徐金，钱立华，鲁政委

美丽中国建设

2024年1月11日，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，开启了新时代生态文明建设新篇章。

《意见》围绕美丽中国建设的目标路径、重点任务、重大政策进行了全面系统部署。

在目标路径方面，《意见》锚定三个时间节点目标要求：到2027年，美丽中国建设成效显著；到2035年，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，美丽中国全面建成。以全领域转型、全方位提升、全地域建设、全社会行动为引领，提出三个阶段生态环境治理路径：“十四五”深入攻坚，实现生态环境持续改善；“十五五”巩固拓展，实现生态环境全面改善；“十六五”整体提升，实现生态环境根本好转。

在重点任务方面，《意见》提出七项重点任务，总结为以下三大方面：

第一，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。重点内容包括：一是加快发展方式绿色转型。进一步提升生态环境“红线”“底线”治理效能；“先行先试”创新发展将是推进“双碳”战略的重要途径；逐年编制国家温室气体清单，碳核算基础制度将进一步加强。二是持续深入推进污染防治。以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，以细颗粒物控制为主线，大力推进多污染物协同减排；首次针对近岸海域水质优良比例、美丽河湖、美丽海湾等设置约束性指标；强化固废和新污染物治理。三是提升生态系统多样性稳定性持续性。构建全国自然生态资源监测评价预警体系，强化制度约束；生物多样性保护重要性日益突出，《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023-2030年）》提出“将在绿色金融体系中考虑生物多样性因素”。

第二，健全生态安全体系，守牢美丽中国建设安全底线。生态安全在国家安全体系中地位愈加凸显，健全国家生态安全体系，丰富生态安全风险防范领域，包括确保核与辐射安全、加强生物安全管理、有效应对气候变化不利影响和风险、严密防控环境风险。

第三，全地域建设、全社会参与。一是全方位提升、全地域建设，打造美丽中国建设示范样板。包括从省域、城市、乡村层面分别建设美丽中国先行区、美丽城市、美丽乡村，并开展创新示范。二是全社会行动，开展美丽中国建设全民行动。重点包括践行绿色低碳生活方式，构建绿色低碳产品标准、认证、标识体系，探索建立“碳普惠”等公众参与机制。

在重大政策与实施保障方面，《意见》围绕体制机制改革、激励政策、科技支撑与数字赋能等多方面提出了一揽子激励性政策举措。主要创新举措如：推行重点行业企业污水治理与排放水平绩效分级；综合考虑企业能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度；到2035年，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场；加快把挥发性有机物纳入环保税征收范围等。同时，《意见》以加强党的全面领导形成组织实施保障，将制定分领域行动方案，制定美丽中国建设成效考核办法，适时将污染防治攻坚战成效考核过渡到美丽中国建设成效考核。

2024年1月11日，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）发布[1]，围绕美丽中国建设的目标路径、重点任务、重大政策进行了全面系统部署。《意见》把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，开启了新时代生态文明建设新篇章。

一、背景与目标路径

1.1 美丽中国建设背景

建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八大报告提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这是美丽中国首次纳入党的报告。党的十九大报告首次将“美丽”纳入社会主义现代化强国目标，提出到2035年“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”、到本世纪中叶“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。党的二十大报告继续将“美丽中国”作为全面建设社会主义现代化国家的重要目标，以美丽中国建设推动人与自然和谐共生的现代化。

十八大以来，美丽中国建设迈出重大步伐，实现四个重大转变。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调[2]：“党的十八大以来，我们把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐”，并指出新时代生态文明建设实现了由重点整治到系统治理、由被动应对到主动作为、由全球环境治理参与者到引领者、由实践探索到科学理论指导的四个重大转变。

新征程上，必须把美丽中国建设摆在强国建设、民族复兴的突出位置，正确处理五个重大关系，开启全面推进美丽中国建设新篇章。尽管新时代生态文明建设的成就举世瞩目，但习近平总书记在全国生态环境保护大会上也强调：“我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，谱写新时代生态文明建设新篇章。”新征程上继续推进生态文明建设，习总书记指出要正确处理高质量发展和高水平保护、重点攻坚和协同治理、自然恢复和人工修复的关系、外部约束和内生动力、“双碳”承诺和自主行动这五个重大关系，并对全面推进美丽中国建设进行了系列部署。

《意见》的发布是对全国生态环境保护大会要求的进一步落实，把建设美丽中国摆在新征程上强国建设、民族复兴的突出位置，对我国全面推进美丽中国建设进行了全面系统性的部署，也是继2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》之后又一顶层部署，意味着我国开启了新时代生态文明建设新篇章。

1.2 美丽中国建设目标与战略部署

《意见》明确，全面推进美丽中国建设，需统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，维护国家生态安全，抓好生态文明制度建设，以高品质生态环境支撑高质量发展，从而为加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局，筑牢中华民族伟大复兴的生态根基。

为此，《意见》锚定未来5年、到2035年和本世纪中叶三个时间节点目标要求：

到2027，年美丽中国建设成效显著。绿色低碳发展深入推进，主要污染物排放总量持续减少，生态环境的质量、服务功能持续提升，国家生态安全有效保障，生态环境治理体系更为健全，国土空间开发保护格局得到优化。

到2035年，美丽中国建设基本实现。广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，生态系统多样性稳定性持续性显著提升，国家生态安全更加稳固，生态环境治理体系和治理能力以现代化基本实现，国土空间开发保护新格局形成。

到本世纪中叶，美丽中国建设全面建成。展望远期，生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，重点领域实现深度脱碳，生态环境健康优美，生态环境治理体系和治理能力现代化全面实现。

另外，《意见》根据经济社会高质量发展的新需求，提出三个阶段生态环境治理路径：“十四五”深入攻坚，实现生态环境持续改善；“十五五”巩固拓展，实现生态环境全面改善；“十六五”整体提升，实现生态环境根本好转。

不断深化美丽中国建设、推动生态环境质量改善的量变到质变，要围绕四“全”建设路径展开：推动经济社会发展绿色化、低碳化，加快能源、工业、交通运输、城乡建设、农业等领域绿色低碳转型的全领域转型；绘就各美其美、美美与共的美丽中国新画卷就要以美丽中国先行区为引路者，打造美丽城市、美丽乡村，重点推进美丽蓝天、美丽河湖、美丽海湾、美丽山川的全方位提升；因地制宜、梯次推进东部、中部、东北、西部的全地域建设；鼓励园区、企业、社区、学校等基层单位开展绿色、清洁、零碳引领行动，将建设美丽中国转化全体人民自觉的全社会行动。

《意见》共部署了七项重点任务：加快发展方式绿色转型、持续深入推进污染防治攻坚、提升生态系统多样性稳定性持续性、牢守美丽中国建设安全底线、打造美丽中国建设示范样板、开展美丽中国建设全民行动、健全美丽中国建设保障体系。并提出加强党的全面领导作为组织实施保障。

二、协同推进降碳、减污、扩绿、增长

统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长是推进美丽中国建设的核心内容，《意见》延续二十大报告精神，围绕加快发展方式绿色转型、持续深入推进污染防治攻坚、提升生态系统多样性稳定性持续性三大任务进行了进一步的细化部署。

2.1 加快发展方式绿色转型

在优化国土空间开发保护格局方面，进一步提升生态环境“红线”“底线”治理效能。《意见》强调统筹优化农业、生态等各类空间布局，明确坚守生态保护红线面积在315万平方公里以上、守住耕地18亿亩红线等“底线”目标，并提出完善生态环境分区管控体系的具体管控思路。其中，中央深改委第三次会议通过了《关于加强生态环境分区管控的指导意见》，把生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境“硬约束”，进一步落实到生态环境管控单元，实行更加差异化、精细化的管控，将为我国生态环境源头防控夯实基础、为绿色低碳高质量发展挖掘更多空间，有效提高生态环境治理效能。

“先行先试”创新发展将是推进“双碳”战略的重要途径，碳核算基础制度将进一步加强。《意见》提出“开展多领域多层次减污降碳协同创新试点”，探索从重点行业、重点环节突破，并形成可推广、可复制的先进范式，将成未来推动经济社会“系统性”变革的关键手段。其中，2023年12月国家发改委发布《关于印发首批碳达峰试点名单的通知》（发改办环资〔2023〕942号），确定了张家口等25个城市、长治高新技术产业开发区等10个园区作为首批碳达峰试点；2024年1月生态环境部发布了第一批城市和产业园区减污降碳协同创新试点名单，包括21个城市、43个产业园区。预计未来绿色发展相关试点将更加细化，在发展模式、管理措施、技术路径等方面形成的实践经验也将更有实操性与针对性。此外，《意见》首次明确“逐年编制国家温室气体清单”，此前《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》（发改环资〔2022〕622号）中曾提出“持续推进国家温室气体清单编制工作，建立常态化管理和定期更新机制”，此次《意见》则明确了定期更新频率，这一方面将更有利于我国履行《巴黎协定》实施细则要求[3]，另一方面也将为我国构筑更完善的碳核算数据基础。

结构优化、节能降碳改造成为重点领域绿色低碳发展的重点。一方面，优化产业结构。《意见》提出“大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业、现代服务业”等技术集中度高、高附加值、清洁环保的新产业，同时严把准入关，遏制传统的“两高”项目、低水平项目上马。另一方面，推动重点领域节能降碳改造。在建筑领域，《意见》提出“加快既有建筑和市政基础设施节能降碳改造，推动节能、低碳建筑的规模化发展”；在交通领域，《意见》提出“大力推进‘公转铁’、‘公转水’，加快铁路专用线建设，提升大宗货物清洁化运输水平。推进铁路场站、民用机场、港口码头、物流园区等绿色化改造和铁路电气化改造，推动超低和近零排放车辆规模化应用、非道路移动机械清洁低碳应用”，并提出了量化目标：“到2027年，新增汽车中新能源汽车占比力争达到45%，老旧内燃机车基本淘汰，港口集装箱铁水联运量保持较快增长；到2035年，铁路货运周转量占总周转量比例达到25%左右。”

节能、节水引领资源节约集约利用。《意见》提出“实施全面节能战略，推进节能、节水、节地、节材、节矿”，并提出“到2035年，能源和水资源利用效率达到国际先进水平”的目标。其中，节能方面，《意见》提出“持续深化重点领域节能，加强新型基础设施用能管理”，节水方面，《意见》提出“深入实施国家节水行动，强化用水总量和强度双控，提升重点用水行业、产品用水效率，积极推动污水资源化利用，加强非常规水源配置利用。”

2.2 持续深入推进污染防治攻坚

近年来，我国推动污染防治的措施之实、力度之大、成效之显著前所未有。从“十三五”的坚决打好污染防治攻坚战，到“十四五”的深入打好污染防治攻坚战，从“坚决”到“深入”，意味着污染防治触及的矛盾问题层次更深、领域更广，要求也更高。《意见》中延续了中共中央、国务院印发的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中的主要观点，继续开展“蓝天、碧水、净土三大保卫战”，此外将原净土保卫战中“提升固废和新污染物治理能力”单独作为重点任务提出，充分认可了固废在减污降碳协同增效方面的重要作用，助推绿色低碳循环发展。

持续深入打好蓝天保卫战。作为攻坚战的重中之重，《方案》聚焦重点区域、重点领域治理，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，以细颗粒物控制为主线，大力推进多污染物协同减排。从钢铁、水泥、焦化等重点产业超低排放、清洁能源替代、煤炭总量控制、交通运输清洁化等方面提出优化措施，大力推进挥发性有机物、氮氧化物等多污染物协同减排，持续降低细颗粒物浓度，着力解决老百姓“家门口”的噪声、油烟、恶臭等问题，此外也提出要加强区域联防联控，采取综合措施，加快消除重污染天气。目标到2027年，全国细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降到28微克/立方米以下，到2035年，下降到25微克/立方米以下。目标中25微克/立方米为欧盟现行规定的PM2.5年均值标准，但目前我们离28微克/立方米仍有一定差距。　

持续深入打好碧水保卫战。目前我国水生态环境保护结构性、根源性压力尚未根本缓解，一是水环境治理任务依然艰巨，二是水生态破坏问题比较普遍。针对于此，《方案》提出要统筹水资源、水环境、水生态治理，深入推进长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理，此外在扎实推进水源地规范化建设和备用水源地建设，加快补齐城镇污水收集和处理设施短板，建立水生态考核机制，持续推进重点海域综合治理，继续抓好美丽河湖、美丽海湾建设等方面也作出具体部署。值得注意的是，《方案》首次针对近岸海域水质优良比例、美丽河湖、美丽海湾等设置约束性指标，即“到2027年，全国地表水水质、近岸海域水质优良比例分别达到90%、83%左右，美丽河湖、美丽海湾建成率达到40%左右；到2035年，“人水和谐”美丽河湖、美丽海湾基本建成。”从指标设置强度看，仍以稳中求进为主。据生态环境部数据，2022年全国地表水优良水体比例达87.9%，近岸海域水质优良比例为81.9%，目标指标提升幅度相对趋缓，该设定或考虑不单纯追求以水环境理化指标评价为主，重心仍放在巩固成果、提升质量上。

持续深入打好净土保卫战。《方案》着力开展土壤污染源头防控行动，从严防新增污染、逐步解决长期积累的土壤和地下水严重污染问题两个角度出发，重在强化污染风险管控。目标到2027年，受污染耕地安全利用率达到94%以上，建设用地安全利用得到有效保障；到2035年，地下水国控点位Ⅰ－Ⅳ类水比例达到80%以上，土壤环境风险得到全面管控。

强化固体废物和新污染物治理。近年来，我国新污染物治理受到党中央、国务院的高度重视。2022年5月，国务院发布《新污染物治理行动方案》，明确了新污染物治理的目标和工作重点，我国新污染物治理工作全面启动，而《方案》中亦将新污染物治理行动作为重点抓手。固废方面，《方案》侧重以“无废城市”建设为引领，提升固体废物环境治理体系和治理能力整体水平，深化全面禁止“洋垃圾”入境工作，以“一废（危废）一库（尾矿库）一品（化学品）”为重点，着力提升固体废物环境监管能力、利用处置能力和风险防范能力。《方案》目标，到2027年，“无废城市”建设比例达到60%，固体废物产生强度明显下降；到2035年，“无废城市”建设实现全覆盖，东部省份率先全域建成“无废城市”，新污染物环境风险得到有效管控。

2.3 提升生态系统多样性稳定性持续性

《意见》从“筑牢自然生态屏障”“实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“加强生物多样性保护”三个层面进一步细化了守好我国自然生态安全边界、巩固生态系统质量基础的举措。近年来，生态系统保护修复与生物多样性等问题日益受到国内外关注，也成为了可持续金融重点关注的议题之一。我国针对提升生态系统多样性稳定性持续性日益趋严的激励约束政策和监管强化，将对金融机构形成有效的传导，不仅将为银行金融机构带来生态系统保护修复领域的长期投资价值，也将促使银行金融机构越来越注重对自然生态资源、生物多样性破坏等的风险识别，以避免金融资产减值或债券违约等方面的金融风险。

2.3.1 筑牢自然生态屏障

构建全国自然生态资源监测评价预警体系，强化制度约束。《意见》在强调推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，巩固国家生态安全屏障外，重点提出自然生态资源监测评价、生态保护修复和自然资源各类主体监管、生态状况监测评估、生态破坏问题监督等体制机制层面加强发挥制度的约束作用，以筑牢自然生态屏障。我国在提升自然生态资源制度约束的举措体现为：

统一自然资源调查监测是提升国家治理能力现代化的重要举措。2018年4月，自然资源部在北京正式挂牌成立，重点负责我国自然资源的调查监测，解决以往在自然调查部门比较分散、概念不统一、内容相互交叉、指标之间相互矛盾、相关标准和技术体系不协调等问题。充分体现了我国对于构建自然资源统一调查监测体系的重视。2018年9月开始，我国开展了第三次全国国土调查（以下简称“三调”），历时三年掌握了全国主要地类数据。“三调”为国家制定经济社会发展重大战略规划、重要政策举措提供了基本依据。2020年1月，自然资源部印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》（自然资发〔2020〕15号），围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类自然资源的调查监测进行规划和设计。

生态资源将成为自然资源监测体系中的有效补充。《意见》中明确将实施全国自然生态资源监测评价预警工程。生态资源也将同自然资源一道纳入到我国调查监测体系中。生态资源通常包括有形的山水林田湖草等自然资源要素，也包括野生动植物等生物性资源，还包括森林景观、农田景观、水文景观等在内的自然景观资源、无形的环境资源和生态文化资源等[5]。生态资源通常具有生态价值，是我国将绿水青山创造金山银山的重要潜力资源。下一阶段，我国预计将借鉴“三调”经验，开展更广泛的生态资源普查，进一步为自然和生态资源管理数字化转型提供统一的底图底数，为有效保护和合理开发利用自然生态资源，发挥基础性作用。

2.3.2 实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理

顶层规划角度继续坚持系统观念，强化一体化和系统治理。生态系统具有整体性、系统性及其内在发展规律，“山水林田湖草沙”是生态系统的组成要素，共同构成了一个生命共同体，各要素存在内在关联，过去治山、治水、护田各自为战的工作局面已经发生改变，头疼医头脚疼医脚的工作方式已经向系统化方案转变。这与党的十九届五中全会提出的“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的原则之一——“系统观念”相一致。《意见》再次强调，“中国山水工程”（中国山水林田湖草沙一体化保护和修复工程）实施过程中需更加注重生态治理和修复过程中全要素协调和管理。

挖掘林地可持续生产力，强化森林生态系统服务功能和固碳能力。《意见》中要求全面实施森林可持续经营，以及推进生态系统碳汇能力巩固提升行动。我国森林平均每公顷蓄积95.02立方米，不到全球平均水平的70%，不到德国的1/3，每公顷年均蓄积生长量仅为德国的1/2，林地生产力远未充分发挥[6]。挖掘林地生产力不仅能有效提升生态资源价值，也能提升森林固碳能力。2023年3月，国家林业和草原局近日发布《全国森林可持续经营试点实施方案（2023—2025年）》，计划用3年时间，在全国开展森林可持续经营试点，并以试点示范引领带动各地提高森林质量、调整林分结构。2023年我国共安排森林可持续经营试点单位310个，其中，国有林场221个，国有林区51个林业局，集体林适度规模经营主体38个。通过试点的开展我国将探寻先进的森林采伐管理方式，同时形成针对不同林地抚育砍伐的技术标准规范。

“三北”工程三大标志性战役和京津风沙源治理成阶段性重点。2023年6月，习近平总书记在内蒙古调研期间，发出了打好“三北”工程攻坚战、努力创造新时代中国防沙治沙新奇迹的动员令。此次《意见》突出强调要持续推进“三北”工程建设和京津风沙源治理，意味着黄河“几字弯”攻坚战，科尔沁、浑善达克两大沙地歼灭战，河西走廊－塔克拉玛干沙漠边缘阻击战三大标志性战役，以及京津地区风沙源治理将是我国今后一段时间内“中国山水工程”北方地区协同防沙治沙的核心。区域将通过重大工程、重大项目的形式，运用以树挡沙、以草固沙、以水含沙、以光锁沙等科学手段，在治沙的同时，通过制定激励约束机制，如林长制、林场经营性收入分配等，增加防沙治沙内生动力。

2.3.3 加强生物多样性保护

生物多样性保护重要性日益突出。生态系统的“多样性”是“稳定性”和“持续性”的基础，是解决我国生态系统脆弱性的核心。我国高度重视生物多样性保护工作，2020年9月30日，习近平主席在参加75届联大生物多样性峰会时指出“实施生物多样性保护重大工程”。一年后，《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）在我国昆明举办，我国宣布出资15亿元人民币成立昆明生物多样性基金，正式设立第一批国家公园等。2021年10月我国先后发布《生物多样性保护》白皮书、印发《关于进一步加强生物多样性保护的意见》明确了进一步加强生物多样性保护的总体目标，提出了加快完善生物多样性保护政策法规、持续优化生物多样性保护空间格局等任务措施。

建立多元化投融资机制是新阶段金融助力生物多样性保护的新要求。2024年1月，我国更新发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023-2030年）》（以下简称《行动计划》）。作为我国生物多样性保护总体规划和《生物多样性公约》履约核心工具，《行动计划》明确了我国新时期生物多样性保护战略，部署了生物多样性主流化、应对生物多样性丧失威胁、生物多样性可持续利用与惠益分享、生物多样性治理能力现代化等4个优先领域。《行动计划》将建立“多元化投融资机制”作为优先行动之一，对金融机构支持生物多样性保护提出了新要求。未来，我国将编制《国家生物多样性战略行动融资计划》，从财政资金支持、社会资本参与、市场化交易、改革激励政策措施、发挥集体行动的作用、协同气候融资等方面引导金融资源应用于生物多样性保护。值得注意的是，《行动计划》明确提出：我国将在绿色金融体系中考虑生物多样性因素，将生物多样性保护纳入《绿色债券支持项目目录》，推动生态产品可交易可抵押可变现，充分衔接碳减排货币政策工具，优化生物多样性和气候投融资的共同惠益和协同作用，推动将生物多样性项目纳入生态环保金融支持项目储备库。基于此，银行业金融机构在组织架构、人才、科技、风险、研究等方面都应进一步强化机制支持，在绿色项目筛选、绿色信贷监测、生态环境效益测算、金融科技应用等方面将生物多样性保护因素纳入运营管理和绿色金融支持机制中，积极服务国家战略。同时基于支持生物多样性保护为原则，强化构建风险管理体系。

三、健全生态安全体系，守牢美丽中国建设安全底线

生态安全在国家安全体系中地位愈加凸显。事实上，早在2014年4月，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议提出坚持总体国家安全观时，就已明确将生态安全纳入国家安全体系之中。但在二十大报告中，仅提出“加强生物安全管理，防治外来物种侵害”。而本次《意见》则系统提出了“健全国家生态安全体系”，包括健全国家生态安全的“法治体系、战略体系、政策体系、应对管理体系”，形成“全域联动、立体高效的国家生态安全防护体系”，同时也丰富了生态环境安全风险防范的重点领域：

一是确保核与辐射安全，重点是加强安全监管与应急体系。当前，我国在核电机组数量、运维水平以及技术水平等方面，均处于世界前列。“十四五”时期，我国核电将迎来重要发展机遇期，建设与我国核事业发展相适应的现代化核安全监管体系显得尤为重要。推动核安全监管体系与能力现代化，一方面，持续完善安全监管体系，持续强化核电厂、研究堆、核燃料循环设施安全监管和铀矿等矿辐射环境监管；另一方面，健全应急体系，加强核与辐射应急指挥机制、核应急“海陆空”监测能力、辐射应急预案体系能力建设。

二是加强生物安全管理，强化全链条防控和系统治理。《意见》提出“加强生物技术及其产品的环境风险检测、识别、评价和监测。强化全链条防控和系统治理，健全生物安全监管预警防控体系。加强有害生物防治。开展外来入侵物种普查、监测预警、影响评估，加强进境动植物检疫和外来入侵物种防控。健全种质资源保护与利用体系，加强生物遗传资源保护和管理。”

三是有效应对气候变化不利影响和风险。当前，全球气候风险日益凸显，极端气候风险事件频发，增强气候韧性刻不容缓。《意见》以“到2035年，气候适应型社会基本建成”为目标，提出要强化气候变化的监测、预测、风险评估工作，着重提升农业、健康和公共卫生等领域气候韧性，深化气候适应型城市建设和行动，逐步提升气候变化适应和减缓能力。

四是严密防控环境风险。《意见》提出加强环境风险常态化管理的重要性，应健全“分级负责、属地为主、部门协同”的环境应急责任体系，完善上下游、跨区域的应急联动机制。强化重点领域、管辖海域、边境地区等环境隐患排查，建立健全应急响应、环境健康监测调查和风险评估制度。

四、全地域建设、全社会参与

以全方位提升、全地域建设、全社会行动为指引，《意见》提出“打造美丽中国建设示范样板”、“开展美丽中国建设全民行动”。

全方位提升、全地域建设，打造美丽中国建设示范样板。一是在省域层面，建设美丽中国先行区，“聚焦区域协调发展战略和区域重大战略，打造绿色发展高地”，包括在京津冀地区建设生态环境修复改善示范区；在长江经济带建设绿色发展示范带；在粤港澳大湾区共建国际一流美丽湾区；在长三角地区高水平建设美丽长三角；在黄河流域建设生态保护和高质量发展先行区。二是在城市层面，建设美丽城市，“推进以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向的美丽城市建设”。三是在乡村层面，建设美丽乡村，因地制宜推广浙江“千万工程”经验，统筹推动乡村生态振兴和农村人居环境整治。目标到2027年，美丽乡村整县建成比例达到40%；到2035年，美丽乡村基本建成。四是开展创新示范，《意见》提出“深入推进生态文明示范建设”，“鼓励自由贸易试验区绿色创新”，“支持美丽中国建设规划政策等实践创新”。

全社会行动，开展美丽中国建设全民行动。其中，《意见》提出“践行绿色低碳生活方式”，这也是我国“双碳”工作的重要方面，中国科学院报告显示，我国居民消费产生的碳排放量占总量的53%，对碳排放的贡献不容忽视[7]。而从我国碳排放结构来看，大约有26%的能源消费直接用于公众生活，由此产生的碳排放占比超过30%。《意见》中明确了引导全民参与绿色低碳行动的主要方向和内容，涵盖了生产生活各环节，也提出了“构建绿色低碳产品标准、认证、标识体系，探索建立‘碳普惠’等公众参与机制”，积极调动社会各方力量加入全民减排行动。

五、激励性政策与组织实施保障

《意见》围绕体制机制改革、激励政策、科技支撑与数字赋能等多方面提出了一揽子激励性政策举措，调动各方面共建共享美丽中国的积极性、主动性和创造性。同时，以加强党的全面领导形成组织实施保障。

在改革完善体制机制方面，一方面，强化法治保障与治理制度，《意见》提出“推进生态环境法典编纂，完善公益诉讼，加强生态环境领域司法保护，统筹推进生态环境损害赔偿”；另一方面，《意见》提出了一系列改革创新举措，包括“推行重点行业企业污水治理与排放水平绩效分级”，“加快构建环保信用监管体系”，“完善以农业绿色发展为导向的经济激励政策，支持化肥农药减量增效和整县推进畜禽粪污收集处理利用”等。

在激励政策方面，一方面是健全市场机制，包括“把碳排放权、用能权、用水权、排污权等纳入要素市场化配置改革总盘子”，“综合考虑企业能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度”，“健全生态产品价值实现机制”。其中，在碳市场建设方面，《意见》提出“进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场。到2035年，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。另一方面是推出财税金融支持政策，税收支持方面“严格执行环境保护税法，完善征收体系，加快把挥发性有机物纳入征收范围”；财政支持方面，“优化生态文明建设领域财政资源配置，确保投入规模同建设任务相匹配”；金融支持方面，“大力发展绿色金融，支持符合条件的企业发行绿色债券，引导各类金融机构和社会资本加大投入，探索区域性环保建设项目金融支持模式，稳步推进气候投融资创新，为美丽中国建设提供融资支持”。

在科技支撑、数字赋能方面，《意见》提出要“创新生态环境科技体制机制，构建市场导向的绿色技术创新体系。把减污降碳、多污染物协同减排、应对气候变化、生物多样性保护、新污染物治理、核安全等作为国家基础研究和科技创新的重点领域，加强关键核心技术攻关”，“深化人工智能等数字技术应用……实施生态环境信息化工程，加强数据资源集成共享和综合开发利用。加快建立现代化生态环境监测体系……加快形成智慧执法体系”。

在加强党的全面领导方面，压实工作责任、开展成效考核。《意见》提出要加强组织领导，压实工作责任，“生态环境部会同国家发展改革委等有关部门制定分领域行动方案，建立工作协调机制，加快形成美丽中国建设实施体系和推进落实机制”。同时还将开展成效考核，“研究建立美丽中国建设成效考核指标体系，制定美丽中国建设成效考核办法，适时将污染防治攻坚战成效考核过渡到美丽中国建设成效考核，考核工作由中央生态环境保护督察工作领导小组牵头组织，考核结果作为各级领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考”。

注：

[1]资料来源：中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见，中国政府网[EB/OL]，2024/1/11[2024/1/15] https://www.gov.cn/zhengce/202401/content_6925405.htm

[2]资料来源：习近平在全国生态环境保护大会上强调：全面推进美丽中国建设加快推进人与自然和谐共生的现代化，生态环境部官网[EB/OL]，2023/7/18[2024/1/15] https://www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202307/t20230718_1036581.shtml

[3]注：《巴黎协定》实施细则要求，所有缔约方不晚于2024年提交气候变化透明度双年报告，随后每两年提交一次，每次提交的报告应包括自2020年开始每个年度的温室气体排放清单。

[4]注：图中数字为各地类面积，单位为万公顷；图中百分数为该细分地类在大地类中的占比。

[5] 资料来源：生态资源价值实现的困境破解与可行路径，光明网[EB/OL]，2021/02/02[2024/01/06]，https://theory.gmw.cn/2021-02/02/content_34591084.htm

[6] 资料来源：全国森林可持续经营试点政策解读，国家林草局资源司[EB/OL]，2023/03/14[2024/01/17]，https://www.forestry.gov.cn/main/6271/20230314/151115995910268.html

[7]资料来源：李禾.居民消费排碳量占总量 53%，数字化助力公众践行低碳生活[N/OL].科技日报.2021 年 8 月 26 日

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来源：兴业研究宏观

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