落马书记违规新增举债435亿元，这一城市财政债务形势如何？

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9月前

2024.02.04

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导读：湘潭市委原书记曹炯芳为了个人政绩，大肆违规举债，使得湘潭债务负担更重。在特殊债等支持下，湘潭化债工作迎来拐点。

作者 | 第一财经陈益刊

又一个地方主要领导违规举债典型案例公开，违规举债动机还是为了政绩。

近日，湖南省纪委监委推出的反腐专题片《忠诚与背叛》中，披露了湖南湘潭市委原书记曹炯芳违规举债细节。曹炯芳是中国第一个因违规举债被以滥用职权罪移送起诉的市委原书记。

专题片显示，2016年曹炯芳调任湘潭市委书记后，为了“急于出显绩”，“争取尽快搞副省级”，明知湘潭政府债务已风险预警，仍拍板决定违法融资举债，最终致使湘潭违规新增举债435亿元，财政不堪重负，形成33个烂尾工程，造成恶劣社会影响和重大经济损失。

多位接受第一财经采访的专家认为，湘潭债务风险此前就有所暴露，债务负担相对较重，近些年采取各种举措来化债，尤其是去年获得大额特殊再融资债券支持，实现展期降息，目前看当地债务风险总体可控。

根据湘潭市2024年《政府工作报告》，当地化债工作正在迎来拐点。2021年省政府审定的“化债十条”全部实现，特别是上级政府支持下，当地成功争取特殊再融资债券650.9亿元。截至2023年底，市本级债务穿透后银行资金占比达90%以上，成本降至4%以下，每年利息负担比2021年减轻近一半，节约“一个财政”。

“债务化解方面，虽然取得重大战果，但沉重的债务负担并未减轻、土地市场发生重大变化，财政压力空前加大，要全面修复政府资产负债表，还需下更大力气深化‘治本之策’，久久为功。2024年当地化债重点由治标转向治本。”上述当地《政府工作报告》称。

曹炯芳违规举债动机、手法曝光

2016年3月，曹炯芳调任湘潭市委书记，在当地主政5年多后，2021年7月履职湖南省人大。2022年3月，湖南省人大常委会党组成员、秘书长曹炯芳涉嫌严重违纪违法，接受湖南省纪委监委纪律审查和监察调查。11月，曹炯芳涉嫌受贿罪一案被提起公诉。2023年7月，曹炯芳涉嫌滥用职权犯罪，被移送检察机关补充审查起诉。

曹炯芳受早日进“部省级”的错误政绩观影响，在明知2016年湘潭政府债务已达风险预警的情况下，仍拍板决定违法融资举债。曹炯芳在任的5年多时间，湘潭被财政部列入一类预警地区。

上图来自中证鹏远研报（下同）

根据上述专题片介绍，曹炯芳就任湘潭市委书记后，推行“精美湘潭两年行动”，不顾财力，不顾实际，在全市大拆大建，盲目提出将每一条城市道路，打造成景观路、精品路、样板路，累计铺排项目345个，总投资617亿元。

其中不少项目沦为形象工程、面子工程，有些还成为“半拉子工程”和烂尾工程。比如湘潭火车站北区的大型水景秀项目，以及耗资13亿元打造的窑湾历史文化街区，韶山芙蓉路复线、杨梅洲大桥等。

为了给城市建设筹资，曹炯芳让属下借所谓的“创新融资渠道”来大肆违规举债。

“地方政府是不会破产的。在这样一种理念的支配下，感觉到抓住一些机遇，搞所谓的创新资本融资模式。在我这种理念的引导下，下面也就跟着一起来抓投资。”曹炯芳在专题片中说。

在他的影响下，当地市县政府融资平台公司借PPP（政府和社会资本合作）项目等方式，大肆违规举债。

湖南省湘潭市地产集团原董事长陈卫文称，要求我们平台公司全力举债，只要你搞到钱就是英雄。湘潭天易经开区原党工委委员、管委会原副主任胡庚称，能找到钱就搞，反正就是说不考虑到财政承受能力。

“当时冲昏了头脑，要钱很简单，你只要签个字就可以了，两个亿就来了。”时任湖南省湘潭市化债办主任刘某某说。

曹炯芳大肆举债的同时，还大搞腐败。经查，他涉嫌受贿2495万余元，不仅放任支持胞兄罗春芳在湘潭“提篮子”、揽工程，还帮助其在融资过程中谋取利益。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，这是典型的官员为个人政绩违规举债，给地方经济社会造成严重损失的案件。这也反映出在干部选拔任用、制止违规举债行为、细化违规举债责任追究等方面还要进一步完善，真正从源头上遏制住违规举债，避免事后虽追责、但难以挽回巨额损失。

粤开证券首席经济学家罗志恒建议，应建立科学的考核机制，将经济发展、民生改善、环境保护等多方面指标纳入考核体系，避免单一的GDP考核导致的过度举债问题。同时，评估官员在控制债务风险方面的表现时，充分考虑债务风险水平以及债务形成的原因。

湘潭债务化解迎来拐点

湘潭在湖南14个地级市中，经济总量和财政收入规模位居中游。受经济增速放缓等影响，湘潭市近些年财政收入保持较低增速，2022年和2023年地方一般公共预算收入基本与2021年持平。

湘潭市财政局数据显示，2023年当地一般公共预算收入预计完成124亿元，同比下降约2%。当地财政自给率相对较低，约45%，比较依赖上级政府补助。

地方一般公共预算收入增长乏力的湘潭，更加依赖卖地收入。2017年以来随着当地大规模土地开发建设，卖地收入大增，2020年卖地收入（141亿元）甚至超过当年地方一般公共预算收入。但近些年随着房地产市场深度调整，卖地收入出现下滑，尤其是2023年。

湘潭市财政局数据显示，2023年前三季度，全市完成政府性基金预算收入31.42亿元，同比下降61.85%，其中国土出让收入28.85亿元，同比下降63.02%。

财政收入增长相对乏力，但民生、偿债等刚性支出压力较大，湘潭财政收支矛盾比较突出，债务负担较重。

罗志恒告诉第一财经，湘潭市高债务形成的原因，一方面是当地经济增长主要依靠投资和基础设施建设，这种模式下政府需要投入大量资金，若财政收入无法满足，就需要通过举债进行融资。另一方面，部分时任官员扭曲的政绩观，大幅举债，进一步推高了湘潭市债务风险。

罗志恒表示，截至2023年底，湘潭市政府债务余额为1778.88亿元，考虑地方经济发展水平后，负债率为63.9%，较上一年提高29.3个百分点，这与2023年湘潭市获得较大规模的特殊再融资债券额度有关。同时随着化债工作的推动，湘潭市隐性债务风险有所缓释，但仍需持续关注。截至2022年底，湘潭市城投平台有息债务余额为1167.4亿元，广义负债率达到78.9%。

去年为了防范地方政府债务风险，中央推出一揽子化债方案，其中就包括湖南等20多个省份合计发行了近1.4万亿元特殊再融资债券，用于偿还政府存量债务。而这也被普遍认为用于置换地方符合条件的隐性债务，实现展期降息缓释风险。其中去年湖南发行了总计1122亿元特殊债，湘潭拿走其中近六成（650.9亿）。

中证鹏元高级研发董事袁荃荃告诉第一财经，湘潭债务问题很早就有暴露，当地近些年化债尝试了各种方法，比如财政资金直接化债，隐性债务置换，湖南省级化债基金给予流动性支持，地方融资平台公司整合，盘活存量资产资源化债，以及上述反腐化债等。除了曹炯芳落马外，当地一些城投公司老总也纷纷落马。

湘潭市财政局数据显示，2023年全年当地累计处置盘活“三资”（即国有资产、资源、资金）105亿元。另外，受隐性债务置换等影响，湘潭市本级债务成本降至4%以下，每年利息负担比2021年减轻近一半。

湘潭市下辖的湘潭县今年预算报告数据显示，2023年该县获得特殊再融资债券资金57.6亿元。当地优化债务结构，目前该县债务穿透后银行资金占比88.34%，比上年度提高9.36个百分点；降低利息负担，年节约利息1.4亿元。另外当地推动续贷，涉及到期金额约32亿元。

“湘潭宽口径的债务率等还是比较高，风险跟省内其他地市相比也较高。但近些年当地城投债务余额及融资成本有所降低，债务结构也在持续改善，短期债务占比下降。尤其是湘潭短期内获得了大额特殊再融资债券资金等支持，城投净融资也出现净流入状态，短期来看应该不会出风险。”袁荃荃说。

根据中证鹏远评级的研报，湘潭市2022年末城投平台有息债务规模较2018年末降幅达14.23%，随着地区融资环境改善，2023年6月末主要平台有息债务规模有所上升。当地城投短期债务占比从2020末的32.30%下降至2022年末的21.77%，银行资金占比持续提升，长期借款占比提升。

湘潭市今年政府工作报告回顾2023年工作时，也提及当地化债工作正在迎来拐点。比如牢固树立和践行正确政绩观，坚决杜绝违规举债、虚假化债。

上述反腐专题片中，湖南省纪委监委办案人员表示，曹炯芳在化债方面，表面上安排制定了长期化债方案，实际上采取的是“包装式”“洒水式”落实，瞒报债务，玩数字游戏，最终导致湘潭债台高筑，陷入“雷区”。

袁荃荃表示，长期来看，湘潭最终还得靠当地经济增长带动财政收入增长等来化债，而这是一个长期过程，而非一蹴而就。

湘潭市今年政府工作报告也坦言，虽然去年债务化解取得重大成果，但沉重的债务负担并未减轻。

在2024年重点工作方面，湘潭市政府工作报告要求，化债重点由治标转向治本。探索建立防范化解债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，力争债务成本降到3.5%，盘活国有“三资”80亿元。围绕化债继续深化财政、园区和平台公司改革并拓展到其他相关领域，常态化整治违规举债、虚假化债行为，成为破解地方债务难题的先锋。

罗志恒建议，湘潭需严控债务规模。当地政府应制定合理的债务规划，统筹考虑政府债务和城投有息债务规模，避免过度举债。严格执行风险防控“三道防线”，暂缓、叫停不合理的政府性投资项目。

“湘潭可通过增收节支等安排财政资金偿债，可向中央争取更大力度的特殊再融资债券支持。并积极争取金融机构支持，通过延期回售、发新还旧等方式置换到期债务，力保资金链条。另外湖南省级应加大对湘潭市的财政支持力度，增加转移支付和专项资金，帮助湘潭市化解债务风险，避免发生系统性金融风险。”罗志恒说。

袁荃荃建议，当地化债重点仍是做大做强优势产业，推动经济增长。继续整合地方政府融资平台公司，深入推进国资国企改革。另外尽量争取更多特殊再融资债券额度，降低利息负担。

微信编辑 | 小羊

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来源：第一财经

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