史无前例的国会听证让麦肯锡和BCG进退两难

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7月前

作者｜夜读笔记

来源｜老墨水

美国参议院的调查分委员会在2月6日一场听证会的后续发酵可能导致全球咨询行业大洗牌。

该委员会主席Richard Blumenthal一开场就定了性：这次听证会所针对的问题在“先例和实际意义上具有历史性后果“（historic consequence in precedential and practical import）。

听证会的起因源自去年美国国会针对沙特主权基金PIF投资美国职业高尔夫PGA Tour的交易所进行的调查。发展到现在，这场对商业行为的调查已经演变为一众美国知名跨国咨询机构被夹在两个主权国家的法律冲突之间进退两难的尴尬局面。

而更需要引起关注的是，该听证会的后续发酵可能预示着美国在因地缘政治竞争对贸易、制造业、金融与投资、以及科技领域实施限制后，可能酝酿对全球咨询行业采取相应限制政策，从而导致跨国咨询机构的运营模式的重大调整。同时，本案涉及的外国政府和国企雇用美国咨询机构在本国或美国开展相关业务也暴露出潜在风险，这些都值得持续关注。

听证会的由来

熟悉Tiger Woods的高尔夫球迷对PGA Tour应该耳熟能详，它是美国职业高尔夫球系列赛事的统称，也是负责主办这些赛事的机构名称。

2022年6月，沙特7000亿美元的主权基金PIF（public investment fund）发起了同PGA Tour竞争的新联盟LIV Golf League。财大气粗的LIV Golf用重金挖走不少PGA Tour的著名球员加盟，导致职业高尔夫球世界出现分裂，高尔夫球运动的发展前景充满不确定性。

2023年春季，PIF同PGA Tour突然宣布达成合并的框架协议，引起震动。世界两大竞争联盟合并，按惯例，肯定要经过美国的反垄断调查才能获批。美国司法部开始调查该交易是否违反反垄断法，是否适用FARA法案（外国代理人法案），属于常规流程。

但国会参议院的国土安全与政府事务委员会下属的调查分委员会对PIF的交易意图也启动了调查，这就有点不一般了。

此前，有PGA官员称，PIF的目的不是为了商业盈利，而是通过控制在美国受欢迎的运动以在美国施加影响力，称该笔交易为sportswash。熟悉greenwash（漂绿）一词的应该不难理解其含义。

也就是说，调查委员会觉得PIF的动机不单纯。

为何是沙特？

沙特是美国在中东的传统盟友、美国全球军售的第一大客户，美国在沙特有五个军事基地。沙特在阿拉伯和伊斯兰世界又有着独特地位，还坐拥全球第二大石油储备，其战略位置自然十分重要，

那么，为何国会对财大气粗的盟友如此警惕？拜登上台前后对沙特的态度变化就基本反应两国关系的复杂性。

2018年10月，《华盛顿邮报》的沙特籍专栏作者Jamal Khashoggi在土耳其的沙特大使馆遇害。拜登在2020年总统大选时宣称，要让沙特因此事件“付出代价，让沙特事实上成为贱民（pariah）。”这是一个非常严重的表态，沙特不会不注意到。

近十多年来，美国页岩气革命已经使美国油气不再依赖海湾地区，其油气行业甚至同OPEC形成竞争态势。拜登当选后，双方裂痕加深。不少美国智库甚至开始质疑美国在海湾地区的驻军是否应该回撤，以加强在亚太的存在。

2022年2月俄乌战争爆发，全球能源价格暴涨。3月，拜登建议沙特增产石油，以降低全球能源价格波动的风险，被沙特拒绝。7月，拜登访问沙特，希望缓和双方关系、降低油价和孤立俄罗斯，此举在美国国内引起很大争议。拜登只是不痛不痒地向沙特表示了对Jamal遇害的关注，但“贱民”的提法到此结束。10月，沙特反而宣布减产，拜登请求沙特延迟一个月再减产，其实是想让沙特等到美国中期选举之后再减，但又被沙特拒绝。

显然，双方关系远未修复。

美国对其对手国的定义五花八门，但无论如何，不应该包括沙特，毕竟沙特还是美国盟友，这从PIF律师发给委员会的信也可以印证（稍后提到）。

但引起笔者注意的，是MIT在2022年11月出台的、被称为美国顶尖高校的第一个中国战略。其中，MIT称要遵守美国的国家安全政策，并明确将沙特同中俄并列为合作项目需要进行风险审查的国家。

这个信号就不同寻常了。

国会的调查

在2月6日举行的这场听证会主题就是：外国在美国的影响。

显然，国会对沙特这桩高尔夫商业案调查的定位非常负面，不仅没把沙特当盟友，而且几乎是当作对手国来调查。

先说说国会调查是怎么一回事。

美国宪法规定“所有立法权均归国会”，国会有权“制定一切必要且适当的法律”。国会的调查可以说同美国历史一样长，其调查权力非常广泛，只要调查目的是为了让国会行使立法职能，就都可以进行。

国会调查可以要求机构或个人提交文件，回答问题或在国会作证。如果机构或个人不自愿按国会要求提供信息，国会就可使用传票，迫使其就范。

国会传票的权力也极其广泛，而质疑国会传票正当理由的可能性几乎为零。国会传票可以传唤政府公职人员，其他个人和公司实体。在对国会提供信息和证词时，常规的律师-委托人之间的特殊关系不受保护。

不遵从国会传票将有三种严重后果：以藐视国会的罪名被拘；司法部提出刑事指控；民事法庭通过民事诉讼来执行传票。

就在上周，特朗普时期的贸易顾问Peter Navarro就因为拒绝国会调查传票而被判藐视国会罪，开始服刑四个月。

听证会前的交锋

国会从去年夏天开始调查沙特PIF，但PIF拒绝提供相关信息。国会于是在去年11月发信给为PIF提供咨询服务的四家美国公司（麦肯锡，BCG，Teneo和M. Klein），要求他们提供相关信息配合调查，竟然也遭到一致拒绝。既然不自愿配合调查，国会就在12月底通知四家机构2月到国会听证。

今年1月，PIF的律师给调查委员会发了一封措辞严厉的律师函，称调查委员会的要求将让四家咨询机构违反沙特法庭禁止四家机构披露PIF相关文件的禁令，并指责委员会明明知道四家机构承担为客户保密的法律责任，还持续施压要求他们提供涉及沙特政府的保密文件，委员会的这种做法简直“前所未有”，而且这违背了美国政府（包括国会）的尊重外国法律和外国法庭的主权和国际礼仪的固有原则。如果国会不遵守这些基石原则，将会让美国利益受损，并使其与美国关键盟友的关系复杂化，更不用说会让在美国的外国投资出现风险。

这么措辞严厉的信，自然让调查委员会极其愤怒。两周后，委员会两党领袖联名回信，表示将继续要求这四家咨询机构配合调查。

信中称，调查委员会的此次目的是调查外国可能将商业作为在美国施加影响的工具，这正是国会和委员会的调查范围。美国宪法赋予国会调查权，任何在美国的个人和机构都必须依法服从国会传票。

而且，委员会最早在去年7月就要求PIF作证。“前所未有的”恰恰是PIF反复阻挠委员会的质询。委员会传票是在PIF和四家咨询机构反复拒绝自愿提供信息后才发出的。

公说公有理，婆说婆有理。

委员会的严厉警告

2月6日，听证会开始，四家机构的一把手悉数到场。

委员会主席Richard Blumenthal一开场就严厉指责四家咨询机构，说今天要解决的问题就是你们是否接受遵守委员会传票的义务。你们一直明确拒绝，这是前所未有的。你们的做法可能为其它美国公司打开一扇危险大门，让他们在为外国政府或者外国国有企业工作时逃避国会审查。

他表示，委员会在进行调查时，可以对回应材料的范围进行协商，对收到的文件确保秘密，但从不承认对美国公司所拥有的商业文件完全享有外国主权豁免权的主张。

他表示震惊的是，这四家机构竟然不接受这一说法，而是用外国政府和法庭的决定来证明他们拒绝服从国会正式传票的合理性。他坚称，国会的传票不是请求，而是具有完全的法律效力，不遵守国会传票将会带来严重后果。

他尤其提到委员会担心沙特试图接管美国高尔夫机构并用它洗刷自己的公众形象。沙特一方面对美国公众和政府说，该商业案仅仅是无害的体育投资。另一方面，在沙特自己的法庭上，又辩称这些信息与国家安全相关。他指出，这两种说法显然自相矛盾。

他提出问题：为何美国公司为在美国投资的交易提供的咨询服务会损害沙特的国家安全？针对在美国的商业投资又怎么能不接受美国国会的调查？在美国做生意就要遵守美国法律，委员会“不会将美国的法律体系卖给出价最高者或者最大的恶霸。”最后这个用词明显表示出他对沙特的态度了。

委员会如果听任四家咨询机构不遵守美国法律的话，将不仅是对国会的侮辱，而且可能创造一个先例：让美国公司为其它国家客户开展服务时，不用遵守美国法律。

他警告四家公司：是你们一系列的选择让你们走到了今天这一步，你们现在需要做出决定。委员会将考虑你们所有合理的法律辩护，并尊重你们做出决定的权力。但同外国客户签订的咨询顾问合同不包含在内，委员会绝对不允许出现将外国合同作为拒绝国会正式传票的理由的先例。

进退两难

四家听证机构的总裁本着言多必失的原则，都只提供短短三页的证词。因为听证会全部内容都记录在案，发言前也已经宣了誓，必须句句属实，否则可能判伪证罪。四人对拒绝委员会传票的理由如出一辙，都声称是沙特法庭的禁令使然。同时又表示非常尊重委员会，已经在积极配合，并且愿意继续配合。

但议员们举着所拿到的一沓材料，非常愤怒地表示，你们提供的都是沙特审核后的材料。例如BCG提供了非常多的会议邀请信息，但所有被邀请人的名字全部被标黑。

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首先作证的波士顿咨询集团（BCG）的全球总裁Rich Lesser。他指出BCG没有为LIV Golf服务过，也没有为PIF在美国的体育投资提供咨询，而仅仅为PIF投资Uber和Magie Leap提供过咨询服务。

从这个角度讲，BCG与高尔夫调查案没有直接关系，属于躺枪。但PIF在沙特法院将BCG也包括在诉讼中，并获得正式禁止BCG披露PIF项目相关信息的禁令。如果BCG违反禁令，最高可能面临20年监禁和不超过100万里亚尔（大约27万美元）的罚款。这个做法更加让委员会觉得可疑。

Rich最后表示BCG致力于寻找符合两国法律，又令所有相关方满意的解决方案，并且不会让BCG的同事在美国或沙特面临法律风险。这种既要又要，其实只是一厢情愿。

第二位出场的是麦肯锡的全球总裁Bob Sternfels。他声称麦肯锡的咨询服务通常处理客户最机密和最具竞争性的敏感信息，而保护委托给麦肯锡的客户信息是麦肯锡的基本价值观。

Bob表示麦肯锡为PIF的两个高尔夫相关项目提供了有限且集中的咨询，主要是新的高尔夫巡回赛的潜在收入，以及如何使这些巡回赛在经济上可行。麦肯锡并没有为新的巡回赛提供战略咨询，也没有向任何外部受众宣传或推进巡回赛。

他着重强调麦肯锡的工作在LIV Golf推出之前，这自然也在PGA Tour和Liv Golf合并案之前，显然他也是要撇清同合并案的关系。但有行内人士随后指出，正是麦肯锡的这个咨询项目为PIF在高尔夫行业的投资打下基础，使后续Liv Golf获得了回报，从而彻底改变了职业高尔夫的世界格局，迫使PGA Tour改变运营方式。

Bob还表示反对其员工被当作沙特法律规定的公职人员，并希望尊重客户对机密和竞争敏感信息泄露的担忧，同时表示愿意向委员会提供更多信息。这同BCG的说法类似，愿望美好但不可得兼。

Michael Klein的公司主要提供金融交易咨询，虽然只有40名员工，但却是促成PGA Tour同PIF合作的参与者。他表示因为沙特禁令，他们不仅可能受到民事处罚，还可能受到刑事处罚。而夹在两个主权国家的两个法律命令之间是一个充满挑战的困境，他作为银行家以前从来没有碰到这种情况。

最后一个作证的是Teneo的联合创始人和CEO Paul Keary。Teneo与前面三家不同之处在于，自其为PIF提供咨询以来，Teneo就主动根据美国的《外国代理人登记法案》（FARA）向美国司法部注册了PIF，并在随后半年报中披露为PIF咨询的相关工作、费用和支出等详细情况，同时提交每一份相关的合同，并对参与PIF的员工个人进行登记，所有这些信息都已经公开披露。

Teneo的FARA话题，引起了委员会对为外国政府和国企提供服务的咨询机构是否要注册FARA的关注。

FARA，信和法案

在随后的委员会成员对四位咨询机构总裁的质询中，委员会主席Richard对四家机构尖锐地批评：你们说处于两难抉择，但你们实际上做出了抉择，那就是站在沙特一边，拒绝遵从传票。

关于员工可能被沙特处罚的说法，Richard并不表示认同。他说，你们说不能让员工受罚。但你们在同这个国家的客户做生意时，不知道他们有多么糟糕的纪录么？如果他们因为你们遵守美国法律而将你们的员工扔进监狱里，你是否应该在签署合同之前再三考虑？

除了Teneo主动按FARA注册为外国代理人，BCG和麦肯锡等都没有这么做，他们均称咨询过外部律师意见，不需要注册。Richard表示不认可，并强调这充分表明了国会需要加强FARA执法。这是一个信号。

麦肯锡总裁被参议员John Hawley问到是否为中国的中央政府提供过咨询。Bob表示据他所知没有。

听证会后，Hawley写信给Bob，表示Bob在听证会上的宣誓证词不是事实。Hawley引用了媒体报道的麦肯锡在中国提供的咨询服务等项目情况，表示麦肯锡同时为中美政府提供咨询有重大利益冲突。他进一步要求麦肯锡给委员会提供所有为中国的中央政府提供咨询服务的过去和现在项目的全部文件。

Hawley随后在参议院提出一项法案Time to Choose，要求德勤和麦肯锡等美国咨询机构必须在两国之间做出选择，如果继续给中国政府提供服务，就不能拿到美国政府的合同，甚至还可能被处罚。据报道，麦肯锡仅从美国国防部拿到的合同就超过5亿美元。

一场关于沙特的调查案又被引到中国的话题上。

结语

全球化给美国知名咨询机构在全球扩张业务曾带来巨大机遇，让他们赚得盆满钵满。但随着地缘政治竞争的加剧，咨询行业可能继贸易、制造业、金融与投资、科技等领域之后，开始遭遇前所未有的挑战。

一方面，美国可能加强现有法案（例如FARA），并提出新提案（例如Time to Choose），限制为美国政府提供咨询的机构同时为竞争国提供服务，尤其是为该国政府和国企服务。同时，国会还可能随时开启或扩大调查范围，要求这些美国机构遵守美国法律，向国会提供竞争国客户的全部项目信息，即便这些项目并不在美国境内执行。

另一方面，竞争国担心美国咨询机构因此案的先例，即便合同事先约定采用项目所在国的法律进行仲裁，但在接受美国国会调查时可能无法遵守常规的商务咨询合同中的保密条款。对咨询行业的“长臂管理”可能让竞争国因此采取措施减少或拒绝同美国咨询机构的合作。

这次听证会的影响还在持续发酵中，调查委员会对此案调查的最终结果如何？会派生出什么新法案？都值得关注。无论如何，跨国咨询机构可能不得不对其商业模式进行重大调整，全球咨询业也面临分化局面。