中国财政的家底与未来

来源：北大国发院

关于中国财政的现状和未来展望，我想借此机会探讨三个问题。

1. 当前的财政形势如何？自媒体的传播中经常有对中国财政误读的言论，有必要要澄清中国财政的真实情况。

2. 中国财政的未来空间有多大？如果有空间，主要在哪里？如何充分利用起财政空间？

3. 面对当前的财政形势和未来的发展空间，我们应该如何应对以增强财政可持续性，更好支持高质量发展？

我先谈谈基本结论，后续再展开。第一个问题，当前的财政形势可以用“紧平衡下的负重前行”来概括。当前存在阶段性收支矛盾，部分地方政府基层财力紧张，出现了乱收费的现象，也有部分地方出现了削减支出如停暖气、停公交车、延迟发放并降低公务员工资等；但也要看待地方政府仍在努力应对，并没有躺平，通过盘活存量资产资源和提高支出效率来负重前行。紧平衡是客观状态，前行是主观态度。

对于第二个问题，我国的财政空间是有的，这是由我国的经济性质、货币金融环境和负债率水平决定的，但也要注意到空间有所收窄。作为一个公有制为基础、多种所有制并存的国家，我们拥有大量的国有资产和资源，天然能够匹配更多的债务，提供了财政政策的空间。此外，我们的货币金融环境与财政积极配合，利率水平总体下行，为债务付息提供了很好的环境和回旋空间。当然，也要认识到财政空间主要在中央以及人口持续流入的东部地区。

对于第三个问题，面向未来，鉴于部分地方的财政压力以及财政空间有所缩小，有必要谋划新一轮财税体制改革，既解决财政体制本身优化的问题，又为高质量发展提供更好的财税制度基础。

下面我展开分享我对中国财政家底与未来的分析。

一、当前的财政形势：在紧平衡中负重前行

我们通常认为财政和货币是宏观调控中两个有力有效的抓手，但是我在研究中越来越发现，经济下行期财政的效果更好，财政的重要性越来越突出。财政既具有总量调节效果，而且结构性更加突出，不论是减税降费还是给予补贴等都是“指哪打哪”，直接作用于市场主体，传导链条短；更重要的是，财政还具有改革的职能，甚至财政行为本身就是改革，改革、发展、稳定都离不开财政。财政理清政府与市场关系、中央和地方关系，有利于形成有为政府、有效市场。所以，我认为未来高质量发展过程中，财政将起更加主导的作用，货币从数量、价格和结构上做出配合协调，比如配合财政发债、提高国库存款收益、推动投融资平台转型等。

财政问题引发市场和社会的高度关注，主要始于最近几年。2020年的财政形势用八个字概括就是“数据难看，日子好过”。2020年新冠疫情爆发，一方面导致经济下行、财政减收，另一方面还要求更多的疫情防控支出，一减一支，压力就来了，因此我称之为“数据难看”。但随后迅速发行了1万亿抗疫特别国债并转移支付给地方政府，所以日子尚可以过。

2021年的财政形势还是八个字，但是反过来了，叫“数字好看，日子难过”。因为2021年，我们控制住了疫情，经济开始恢复，在低基数的作用下，财政收入数据非常好看；同时，不再发行特别国债，财政政策积极程度有所回落，所以就出现了财政日子开始难过，要精打细算了。

那么2022年至今，我们总体处在紧平衡中，这种平衡既有收入和支出之间，又有支出内部“三保”、科技、民生间的平衡，从要过紧日子逐步到要习惯过紧日子。财政总体仍是积极的，但更加重视提质增效，就是更重视花钱的效果了。

何谓紧平衡？具体可以看看四个方面。

第一，收入形势：大规模减税降费和经济下行导致宏观税负持续下行、财政汲取能力下降。

自2012年以来，中国经济一直处于增速换挡期，面临内外部风险挑战，因此我们采取了大规模减税降费措施。这些措施降低了企业经营成本、提高了企业现金流，同时应对了特朗普税改对资本外流的影响。在内外因素的共同作用下，我们在2015年底启动了供给侧结构性改革的“三去一降一补”，其中降低成本在财税领域表现为大规模减税降费。这是面临内外部形势而采取的措施，直接结果是宏观税负下降。

2015年之前，在大多数年份中，财政收入增速高于经济增速。自2015年底以来，财政收入增速开始低于经济增速。在狭义宏观税负方面，就是一般公共预算收入/GDP在2015年达到顶点，2023年下降到17.2%，大约下降了5个百分点。

政府的收入主要来自四个方面：税收、土地出让金、国有资本利润上缴和社保缴费，分别对应政府的四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。四本预算收入加总后，剔除重复计算部分，可以评估政府的广义财政实力，除以GDP就得到广义宏观税负。

数据显示，去年广义宏观税负水平位为30.2%，为近十年来的低点。当宏观税负下行时，我们有两种选择：一是同步削减支出，这可能导致公共服务水平下降；二是增加债务弥补收入端下行。从各省情况来看，去年有8个省份，包括广东、江苏等财政大省，与2021年相比一般公共预算收入是下降的。

在土地出让方面，我对比了2023年和疫情前2019年的数据，发现大部分地区土地出让收入都出现负增长。以昆明为例，疫情前土地出让在1000亿元以上，而去年仅为100亿左右，下降接近90%。类似情况比如在哈尔滨、长春等城市。房地产形势的低迷直接影响到政府收入，尤其是对地方政府的影响更大，因此稳定房地产形势对财政和经济意义重大。

第二，支出形势：多元目标考核、经济社会风险财政化增加了财政支出责任范围和刚性程度。

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学有效的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和维护国家长治久安的制度保证”。由此可知，财政已经不再仅仅是经济概念，而是上升到了国家治理层面。国家治理必然涉及政治、经济、文化和生态等多个方面。因此，财政工作不仅要保障民生福利，还需要扩大总需求，推动投资增长，以及防范和化解社会重大风险。这么多的目标导致财政支出规模明显扩张，支出刚性程度不断提高，政府支出责任也在扩大。

具体从支出分项可以看到，2023年各项支出中增速最快的是社保与就业支出，达到了8.9%，而过去几年该项支出增速一直较高，这直接就使得社保支出的占比不断提高，2023年相较2013年明显增加，意味着中国财政的支出结构逐步从以物为主逐步转向到以人为中心的人力资本投资。特别值得强调的是，人口老龄化带来的社保压力上升，直接影响到全国社保基金预算对公共财政的依赖程度显著增加。在中国人口发展历程中，伴随经济在1962年之后逐渐恢复，出生人口持续增加，1962-1973年每年出生人口都在2500万人以上，1963年更是达到了3000万人以上。这就意味着60年后的今天，也就是2022年-2033年将是退休领取养老金的高峰。当前正值“婴儿潮”一代领取养老金的高峰。2023年的全国社保预算收入达到11万亿，其中有2.5万亿来自公共财政补贴，这相当于一般公共预算支出的9.2%，这就可能挤压一般公共预算的支出。同时，我们还看到，利息支出的绝对规模上升了，2023年一般公共预算中利息支出（国债+地方一般债）达到11829亿元；地方政府债券（地方一般债+专项债）支付利息12288亿元。

另一个问题同样值得关注，近年来我们面临着多种经济社会风险。房地产领域存在烂尾楼等风险，因此一些地方政府设立了房地产纾困基金。事实上，保供给在某种程度上也是刺激需求，这种财政支持房地产就是房地产风险财政化。再比如，金融领域出现一些风险等，许多老百姓购买的理财产品受到影响，这些都需要政府垫付一系列资金以维护社会稳定。

第三，宏观税负下行，支出责任范围扩大、支出刚性程度增加，这就导致财政收支差扩大，因此对财政统筹能力提出更高的要求，高度依赖调入资金和非税收入。去年的一般公共收入为21.6万亿，支出约为27万亿，之间存在近6万亿的缺口。通过去年的赤字规模3.88万亿弥补了部分，还有2万亿左右的缺口。解决这一问题的途径包括通过政府性基金预算调入资金、国有资本经营预算调入，以及历史结转结余资金来弥补这一差距。

这就意味着，未来的财政理财高度依赖于财政资金的统筹和协调，以及土地出让收入和国有资本经营预算收入。然而，土地出让收入可能仍会下降，这是一个挑战。

第四，收支矛盾的一部分通过财政统筹能力解决了，还有一部分源自赤字，赤字形成的存量是债务规模，当前地方债务总体可控，但专项债使用效率下降和城投还本付息、转型的问题仍要解决。当前显性债务规模达到70万亿，分别是中央政府30万亿，地方政府40.7亿。其中，国债占比约为40%，地方债占比为60%。地方债中，一般债占比约为40%，专项债占比60%。这种四六开的结构有必要调整，就是中央金融工作会议提出的要优化中央和地方债务结构。因为国债举债周期更长、举债成本更低，而当前国债占比又低，通过国债比重、地方债中一般债比重，是有利于拉长周期、降低成本的，进而降低债务风险。

二、未来的财政空间：受三大因素影响，空间主要在中央和人口流入的省份

财政空间取决于一国的经济性质、货币金融环境以及债务风险水平。第一，我国是公有制经济体制，政府掌握了大量的资源，意味着能够支撑更高的债务水平。赤字是流量，债务是存量，真正约束我们举债规模和空间的是还本付息，特别是付息带来的刚性约束。第二，当前，我们的利率水平和货币金融环境对于举债是友好的，能够承担更多的债务。第三，从当前债务风险水平看，我国政府债务水平在国际上处于中等偏低水平，经过化债之后，地方债务风险得到缓释，需要防范的是部分地区的隐性债务。

现在我们知道了中国财政是有空间的，那么财政空间在哪呢？我想在两个地方，一个是在中央政府，中央政府有更多的空间。二是对于地方政府而言，空间在于人口流入、产业支撑较好的东部地区，它们的项目储备基础好，能够更好地使用债务。所以未来可以有两个改革：一是定专项债额度时，根据项目储备来定，保障存续项目以及次年的新增储备项目，而非先定额度再来找项目，避免项目资金使用效率低下。二是专项债额度分配时，优先向人口流入、产业基础好、能高效使用债务的东部地区。

从2024年的预算数据看，中央财政已经在积极作为加杠杆，优化债务结构，为地方政府腾出财政空间，2024年赤字规模为4.06万亿，中央赤字占比82.3%。此外，还有1万亿的超长期特别国债。从这些数据可以看出，中央政府正在积极加大杠杆，充分利用财政空间。

这里我还想强调下如何看待债务的问题，我认为债务本身是中性的，既不是魔鬼也不是灵丹妙药，关键在于如何使用。债务问题的核心在于两点，一是债务支出的结构和效率。当债务用于高质量发展领域、高效投资领域时，这就是好的债务。债务规模的扩大不会增加债务风险，因为分母是GDP或综合财力。第二是债务所形成的资产以及基于资产的现金流与债务还本付息的期限结构是否匹配。只要债务符合这两个条件，即结构优化、效率提高，以及资产与现金流匹配良好，这种债务就是好的，不会带来大的风险。这是对财政空间的基本看法。

三、新一轮财税体制改革势在必行：可能方向

面对当前的情况，我们需要认真思考应对之策。未来虽然仍有一定的财政空间，但这一空间正在逐渐收窄，我们应该如何解决这一问题？这正是新一轮财税体制改革的背景和需要解决的问题。

短期，我们需要解决收支矛盾，但从根本上解决地方政府债务问题、实现财政可持续性以及更好地支持高质量发展，这要通过中长期改革实现。我认为，财税体制本身优化以及支持高质量发展，就是新一轮财税体制改革的两大方面的目标。

每个时代都有其特定的主题。回顾1994年，当时需要解决的问题是中央宏观调控能力不足的问题，当时动辄出现地方投资过热。为了提高中央宏观调控能力，分税制改革将中央财税收入占比从1993年的22%提高到1994年的55%，这一举措基本奠定了现今的收入分配格局。然而，当年未能解决的两个问题是中央和地方事权及支出责任的划分问题，以省以下财政体制改革问题。由于只解决了收入比例而未同步解决支出责任的比例，使财权与事权不匹配。这两个问题留下了尾巴。新一轮财税体制改革在举措上就要解决这两大问题。

对于未来的财政体制改革，我个人觉得有如下几个原则供大家参考。

第一，要厘清政府和市场的边界，确定政府规模的合理范围至关重要。只有在明确这一点的前提下，政府规模和职能才不会无限膨胀，进而增加财政压力和负担。财政财政，财从来不是问题所在，关键在于政，在于政府职能、规模以及政府与市场的边界，这是首要需要解决的问题。

其次，我们需要稳定宏观税负水平，不能再降低了。作为一个大国，没有一定的的宏观税负水平，将难以应对各种挑战。因此，今年的减税降费转变为结构性减税降费，更强调精准和有效性，支持科技创新和先进制造，既促进经济发展，又维护宏观税负的稳定。这里我们可以考虑选择对普通老百姓影响不大但有利于高质量发展的税种做些调整，比如扩大消费税征收范围，将高端服务业纳入其中；提高资源税和环保税税率，促进绿色发展。此外，还可以考虑数据财政等新领域。

第三，梳理中央和地方政府的事权和支出责任，上移部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任，同时降低转移支付的效率损失。目前中央政府支出占比大约为14%，在国际上属于偏低水平。随着共同富裕和区域协调发展目标的推进，这些问题不是某一个省份能够单独解决的，因此应由中央政府承担更多的事权和支出责任。

最后，推动城投平台转型等措施也是必要的。未来的城投平台可以分为三大类：一是融资类，短期需要保留，但尽可能整合数量较少的平台，其债务要归入全口径债务管理，但从长期看要逐步退出；二是城市综合服务供应商，仍有部分收入来自政府收入和社会消费者，如水电燃气等，但剥离了政府融资职能；三是产业投资公司的国有资本运营平台，完全市场化运营和融资，经营不善就破产倒闭。

以上我们讨论了许多困难、问题和挑战，但中国经济一路走来，每年都伴随着困难和挑战，我们从来都是在克服困难中不断实现新的发展。我相信，未来我们一样能够克服这些困难，从而实现更加强大的中国经济。

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