金融行业 | 公共数据资产开发路径图初现——评《关于加强数据资产管理的指导意见》

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10月前

公共数据资产，开发运营

2024年1月11日，财政部制定印发了《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号，以下简称“《指导意见》”）。

《指导意见》明确要探索开发、利用好公共数据资产。若能有效开发、利用和流转公共数据资产，则将不仅能提升地方财政和国资的收入，还可以有效推动数据要素市场和数字经济发展。

对于公共数据资产，《指导意见》明确其为各类具有公共事务管理或公共服务职能机关、企事业单位在公共服务过程中所持有或控制的、预期能产生经济利益或拥有服务潜力的数据资源。此前，虽然已有不少企事业单位的公共数据在开发后探索进行了流转，但亦有不少地区对于机关和事业单位的政务类公共数据流转存在疑虑。随着《指导意见》多次强调公共数据的运营和开发利用，未来或有更多省市推出公共数据运营相关政策，公共数据资源的流转和运用或也将更为流畅。

值得注意的是，《指导意见》指出公共数据资产专业化运营的渠道是“公共数据资产运营公司”，未来地方城投也将有机会转型公共数据资产运营公司，从而实现自身运营的商业可持续。

《指导意见》高度重视金融领域对数据资产的运营、开发和利用，不仅鼓励金融行业进行数据资产开发利用创新，还提出了未来可探索公共数据资产权益在特定领域进行入股和质押，同时鼓励金融机构投资支持数据资产领域。由此，或将能大大丰富公共数据资源在金融业务上的运营、开发和利用。

《指导意见》要求健全数据资产价值评估体系的同时，在一定程度上鼓励了在数据资产估值中应用估值技术法。同时，《指导意见》再次强调了收益分配机制对建设数据要素市场的重要性，并且对数据服务商的收益模式给予了充分肯定。

考虑到《指导意见》强调推动公共数据更多通过数据交易平台进行交易，未来，数据交易平台，尤其是高能级的数据交易所将成为数据要素市场中的重要节点。

事件：

2024年1月11日，财政部发布了《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号，以下简称“《指导意见》”）[1]，旨在规范和加强数据资产管理，更好推动数字经济发展。

点评：

《指导意见》在多方面细化了数据资产管理机制，鼓励、引导并要求政府、金融机构、大数据交易平台、公共数据运营机构、数据服务商等相关数据要素市场参与方积极参与数据资产管理与运营。考虑到《指导意见》大篇幅提及公共数据资产的运营、开发和管理，未来各级政府机关、事业单位和国有企业的公共数据资产或将迎来开发的高潮。

一、公共数据资产的运营成重头戏

《指导意见》的总体目标包括：“通过加强和规范公共数据资产基础管理工作，探索公共数据资产应用机制，促进公共数据资产高质量供给，有效释放公共数据价值，为赋能实体经济数字化转型升级，推进数字经济高质量发展，加快推进共同富裕提供有力支撑。”

对于公共数据的范畴，《指导意见》并未将其限制在政府机关所拥有数据之内，而是拓展到了各类具有公共事务管理或公共服务职能机关、企事业单位在公共服务过程中所持有或控制的、预期能产生经济利益或拥有服务潜力的数据资源。《指导意见》明确，“各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源”都将可以作为公共数据资产纳入资产管理范畴。根据我们此前在2023年5月发布的《我国数据财政：潜在规模估计》[2]报告中的估算，截至2022年末，我国数据资产总规模在10万亿元人民币以上，绝大多数数据资产集中于政府机关、国企、公共事业单位之中，考虑到《指导意见》明确要求有效开发利用公共数据资源，未来公共数据资产开发利用为地方财政、国资所能带来的收益或将相对可观。不过，根据我们此前的测算，单纯依靠上述数据资源开发所带来的“数据财政”规模依然难以完全比肩“土地财政”的土地转移收入。

当前，我国数据要素市场仍处于发展初期阶段，开发、利用公共数据，还可以推动数据要素市场和数字经济发展。公共数据涉及范围广、规模大，开发运用的潜力较大。而且，相较于企业数据，公共数据的质量相对更高，若能充分有效的开发、利用上述公共数据，不仅能有效盘活公共数据资产，也将有效促进数字经济的发展、经济活动效率的提升。以金融机构展业为例，若能充分的运用多样化的公共数据等替代数据了解经济主体的经营现状和趋势，那么将有效的消除银企之间的信息不对称，不仅可以有效帮助金融机构规避金融风险，还可以通过降低信用风险溢价的方式降低有发展前景企业的融资成本。

我国部分省市已经在公共数据运营取得一定成效。北京金控集团在北京市政府的支持下，于2019年开启北京市的公共数据汇聚工作，即北京市“大数据行动计划”。得到运营授权后，北京金融大数据公司成为公共数据的统一接口，随后开始质量提升工程，通过建立反馈机制，截止2023年10月，可用的数据达到98%以上。我国各省市公共数据授权运营试点逐渐增多，可以合规交易和流通的数据逐步增多。据不完全统计，截至2023年10月，共有30个省市出台了政务数据或公共数据管理办法（以下统称为“公共数据管理办法”），共涉及15个省份，其中有22个监管文件在2023年集中出台，显示出各地对公共数据应用的重视。此外，公共数据涉及的类型更加丰富，除应用较多的社保、医疗、公积金等数据类型外，多个省市的公共数据管理办法涉及文旅、交通、教育、地理信息等多维度的数据；更有部分城市开放其特色数据，如上海涉及生产制造与航运物流，杭州涉及商贸物流等。

不过应当指出的是，虽然已有不少企事业单位的公共数据在开发后探索进行了流转，但亦有不少地区对于机关和事业单位的政务类公共数据流转仍存在疑虑。例如，2023年11月，湖南衡阳市公共数据资源交易中心发布《衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目交易公告》，宣布出让该市政务数据资源和智慧城市特许经营权[3]。然而11月15日，衡阳市公共数据资源中心发布公告，根据出让方衡阳市行政审批服务局2023年11月14日来函要求，暂停了“衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目”（衡公资产字〔2023〕100号）交易活动[4]。

随着《指导意见》多次强调公共数据的运营和开发利用，未来或有更多省市推出公共数据运营相关政策，公共数据资源的流转和运用或也将更为流畅。伴随着《指导意见》明确公共数据资源可以合法合规的开展开发、利用和流转，各地对于开发公共数据资源的积极性也将逐步被调动。随着政策的明晰和开发利用边界的确认，未来各地区对于不同类别公共数据资源的运营、开发、流转的后顾之忧也将初步消弭。

值得注意的是，《指导意见》指出公共数据资产专业化运营的渠道是“公共数据资产运营公司”，未来地方政府将可能通过新成立公司以及既有公司承接相关职能两种方式分配公共数据资产运营的职能。若从城投转型的角度来看，若地方城投公司能够转型承担公共数据资产运营职能，从而成为公共数据资产运营公司，则其将可以开拓新的收益来源，从而实现自身运营的商业可持续。

在公共数据收益机制方面，《指导意见》推动公共数据资产开发利用和价值实现。《指导意见》指出：“探索公共数据资产收益按授权许可约定向提供方等进行比例分成，保障公共数据资产提供方享有收益的权利。”确定公共数据资产的收益机制，有助于更多的公共数据资产进入市场流通。此外，《指导意见》同样强调，在推进有条件有偿使用过程中，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，保障了公共数据的公共属性。

在数据资产清点方面，《指导意见》压实相关部门整理数据资产的责任，旨在形成全国范围内的公共数据资产目录。《指导意见》规定：“相关部门结合国家有关数据目录工作要求，按照资产管理相关要求，组织梳理统计本系统、本行业符合数据资产范围和确认要求的公共数据资产目录清单，登记数据资产卡片，暂不具备确认登记条件的可先纳入资产备查簿。”未来，公共数据资产目录清单与资产备查簿形成后，将获得全国公共数据的整体规模与涉及到的数据类别，为后续行程全国规模的数据产品做好准备。

二、金融领域是数据资产应用的重点领域

金融领域不仅是数据资产高度集中的领域，更是数据要素重点应用领域。在数据交易市场，金融机构是数据产品的主要需求方，从各大国家级数据交易所来看，金融机构均是主要的购买方，金融机构亦有开发利用数据资源的主观意愿和能力。因此，《指导意见》强调金融领域是数据资产应用的重点领域。

第一，鼓励金融行业进行数据资产开发利用创新。《指导意见》指出：“鼓励在金融、交通、医疗、能源、工业、电信等数据富集行业探索开展多种形式的数据资产开发利用模式。”金融行业处于众多行业首位，一方面，是因为金融行业自身拥有大量金融数据，在大量引入外部数据后，金融行业拥有的数据量将十分可观，具备数据由积累向创新转化的势能。另一方面，智能经营对金融业务质效的提升效果显著，生成式人工智能更拥有数据的大量需求，金融行业是当前环境下最有可能产生数据资产开发利用创新的行业。

第二，探索对数据资产进行质押。《指导意见》指出：“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内入股、质押等，助力公共数据资产多元化价值流通。” 从数据要素由资源走向资产的过程来看，数据要素市场发展可以分为三个阶段，依次为数据资源化、数据资产化、数据资本化（信通院，2023）[5]。数据资源化是指使无序、混乱的原始数据成为有序、有实用价值的数据资源的过程。数据资产化是以数据资源为起点，为既定应用场景及商业目的进行加工、开发，形成可供企业应用或交易的数据产品。数据资本化是在数据资源化和资产化的基础上，赋予数据资产具有更多金融属性，例如可以将其作为抵押品进行信贷融资等金融活动的过程。

应当指出的是，根据现行《民法典》，数据资产并未明确属于可以出质的资产或权利。在此背景下，若未来数据资产需要进行质押，则需要依据《民法典》中“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”这一条款。由此，未来或需要在法律或行政法规中明确数据资产可以作为质押的资产。

第三，引导金融机构投资支持数据资产领域的发展。《指导机构》要求：“统筹运用财政、金融、土地、科技、人才等多方面政策工具，加大对数据资产开发利用、数据资产管理运营的基础设施、试点试验区等扶持力度，鼓励产学研协作，引导金融机构和社会资本投向数据资产领域。”数据要素市场属于新兴市场，数据服务商等中小机构在成立早期也将面临资金压力，而数据生态建设对数据要素市场的发展至关重要。金融机构对数据资产领域的中小企业提供的资金支持将有效促进数据要素市场的发展。

三、鼓励探索数据价值发现机制

目前，我国正处于数据从资源走向资产的阶段,资产与资源最大的区别在于资产可以给企业带来经济利益，进而可以通过其产生的经济利益出现明确的定价。而如何度量数据所带来的经济利益，即数据资产估值，以及如何在交易流转过程中达成合意的成交价格（即促进双方对数据的估值达成一致），是数据如何进一步对外赋能需要解决的关键课题。

《指导意见》要求健全数据资产价值评估体系：“推进数据资产评估标准和制度建设，规范数据资产价值评估。加强数据资产评估能力建设，培养跨专业、跨领域数据资产评估人才。”我们在《我国数据财政：潜在规模估计》[6]中指出，除成本法、市场法、收益法等常见的资产估值方法外，估值技术法将在数据资产估值中起到重要作用。

值得注意的是，考虑《指导意见》要求稳步推进国有企业和机关、事业单位需要将数据资产纳入本级政府国有资产报告，这意味着未来各地财政和国资关联部门或将必须探索有效的数据资产评估方式，从而评估公共数据资源的价值，进而纳入国有资产报告。《指导意见》指出：“稳步推进国有企业和行政事业单位所持有或控制的数据资产纳入本级政府国有资产报告工作，接受同级人大常委会监督。 ”

应当指出的是，《指导意见》在一定程度上鼓励了在数据资产估值中应用估值技术法，其指出：“推动数据资产价值评估业务信息化建设，利用数字技术或手段对数据资产价值进行预测和分析，构建数据资产价值评估标准库、规则库、指标库、模型库和案例库等，支撑标准化、规范化和便利化业务开展。”

四、完善数据资产收益分配机制

数据资产收益分配机制是市场调节数据要素市场的重要手段，而数据资产收益分配机制的完善也有利于促进数据资产的流通和运用。此前，2019年11月5日，中共中央发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出数据属于生产要素，应形成按市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《数据二十条》”），其中指出要“完善数据要素市场化配置机制，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道。”

《指导意见》强调：“完善数据资产收益分配与再分配机制。按照‘谁投入、谁贡献、谁受益原则’，依法依规维护各相关主体数据资产权益。”前述已经指出，《指导意见》重点强调了要探索公共数据资产的收益机制，以促进公共数据产品的应用。此外，《指导意见》指出：“支持合法合规对数据资产价值进行再次开发挖掘，尊重数据资产价值再创造、再分配。”由此，《指导意见》对数据服务商的收益模式给予了充分肯定，数据清理、数据安全、数据分析等数据增值服务均属于数据资产价值的再次开发挖掘，有助于数据服务商的形成。

五、大数据交易平台迎发展机遇

《指导意见》强调：“运营主体应建立公共数据资产安全可信的运营环境，在授权范围内推动可开发利用的公共数据资产向区域或国家级大数据平台和交易平台汇聚。”

我们此前在2023年12月15日发布的《数字金融大文章如何谱写？——2024年数字金融展望》[7]中指出，截至2023年6月底，据不完全信息统计，全国共有数据交易平台44家，涉及全国30多个省、市或者地区，根据各数据交易所对于自身的目标和定位，已初步形成国际数据交易枢纽、国家级数据交易所、区域级数据交易中心与行业级数据交易平台的分层架构。据媒体报道，截至2023年9月27日，深圳数据交易所与广州数据交易所累计交易额近60亿元[8]。据贵阳大数据交易所官网数据显示，截至2023年10月18日，贵阳大数据交易所累计交易额达到18.5亿元。上海数据交易所则在2023年8月实现单月交易额破亿[9]。

由于数据交易平台的合规性更强，相较于直接从外部引入数据，数据需求方更倾向于从数据交易平台引入数据。《指导意见》此次强调公共数据更多通过数据交易平台进行交易，未来，数据交易平台，尤其是高能级的数据交易所将成为数据要素市场中的重要节点。

六、沿袭前期数据领域相关原则

《指导意见》在数据权属划分、依法合规使用、分级分类管理等原则性要求上沿袭了此前的相关规定。

在数据权属方面，沿用《数据二十条》中的三权分立原则。《数据二十条》指出数据相关的合法权利包括数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权。《指导意见》指出：“落实数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权权利分置要求。”

在依法合规方面，《指导意见》高度重视数据资产全流程的依法合规。《指导意见》规定：“坚持确保安全与合规利用相结合。统筹发展和安全，正确处理数据资产安全、个人信息保护与数据资产开发利用的关系。”延续了《个人数据护法》、《数据安全法》、《网络安全法》中对数据安全保护与合规利用并重的原则。

在数据管理方面，《指导意见》坚持数据分级分类管理原则。此前，在《个人数据保护法》与《数据二十条》中，均强调对数据的分类分级管理，《指导意见》同样规定：“坚持分类分级与平等保护相结合。加强数据分类分级管理，建立数据资产分类分级授权使用规范。”

注：

[1]http://zcgls.mof.gov.cn/zhengcefabu/202401/t20240111_3925710.htm

[2]https://open.weixin.qq.com/connect/oauth2/authorize?appid=wxf7eeddbe7ba26a5c&redirect_uri=https%3A%2F%2Fapp.cibresearch.com%2FshareUrl%3Fname%3D00000000882e553301882ea9e7c90356&response_type=code&scope=snsapi_base&state=STATE#wechat_redirect。

[3]资料来源：人民数据，衡阳转让政务数据经营权为何被叫停？，[EB/OL]，2024/1/2[20234/1/12]，https://mp.weixin.qq.com/s/xRLRxc07HoGIwePwBB7llw。

[4]资料来源：衡阳市公共资源交易网，关于暂停“衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目”交易活动的公告，[EB/OL]，2023/11/15[2024/1/12]，https://ggzy.hengyang.gov.cn/jyxx/gycqjy/czrgg/20231115/i3163600.html。

[5]资料来源：中国信息通信研究院，中国数字经济发展研究报告（2023年），EB/OL, 2023/5/16[2024/1/11]，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202304/P020230427572038320317.pdf。

[6]https://open.weixin.qq.com/connect/oauth2/authorize?appid=wxf7eeddbe7ba26a5c&redirect_uri=https%3A%2F%2Fapp.cibresearch.com%2FshareUrl%3Fname%3D00000000882e553301882ea9e7c90356&response_type=code&scope=snsapi_base&state=STATE#wechat_redirect。

[7]https://open.weixin.qq.com/connect/oauth2/authorize?appid=wxf7eeddbe7ba26a5c&redirect_uri=https%3A%2F%2Fapp.cibresearch.com%2Ftiptap_web%2Findex.html%23%2FshareUrl%3Fid%3D35a3e8396b7f34fae7a6ed0a5aff2ede%26from%3Dapp&response_type=code&scope=snsapi_base&state=123#wechat_redirect。

[8]资料来源：南方日报报道，广深两家数据交易所累计交易额近60亿元，EB/OL，2023/9/27[2024/1/11]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1778154605925006900&wfr=spider&for=pc。

[9]资料来源：澎湃新闻报道，上海数交所：8月单月交易额跨越1亿大关，累计挂牌产品近1500个，EB/OL，2023/9/5[2024/1/11]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1776191393158529185&wfr=spider&for=pc。

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来源：兴业研究宏观

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