美国财政部负责国际事务的副部长杰伊·尚博就中国产能过剩和全球经济的讲话

美国财政部负责国际事务的副部长杰伊·尚博就中国产能过剩和全球经济的讲话

2024年7月10日

谢谢，杜如松，对我的介绍。也要感谢麦克·弗罗曼和外交关系协会对我的邀请。

对整个拜登政府而言，尤其对美国财政部而言，现今没几件议题的优先顺序超过我们与中国的经济接触。我们负责任地管理经济关系以及健康的经济竞争的目标背后的信念在于我们必须加强沟通，特别是在我们有分歧的领域——这是拜登总统在2022年年尾与习主席会晤后所清楚表示的。去年在约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院的一场演讲中，耶伦财长列出我们对华经济政策三大目标：第一，确保美国国家安全利益并保护人权；第二，寻求具有公平竞争环境的健康的经济关系；第三，在我们能够且必须合作的领域进行合作，例如气候变化。作为美中经济工作组的美方牵头人，我花了很多时间与中方对口官员讨论如何实现这三大目标。

今天，我将聚焦于这些目标中的第二项：我们追求美国和中国之间健康的经济关系，且美国工人和企业有公平的竞争环境。如此的关系对双边都有利。但是我们日益关切中国长久以来的宏观经济失衡以及非市场的政策与做法对美国和世界各地的工人和企业造成巨大风险。我们担忧这些中国经济的特点使得某些制造业行业过度集中，造成工业产能过剩，这严重波及全世界，破环我们集体的供应链韧性。

我要说清楚——我们持续全力支持贸易往来，当然包括各个国家出口其所生产的货物。但是产能过剩是另一回事：其不只是生产超出国内之所需，而是其生产能力不受全球需求的约束。

产能过剩的关切和干预已不是新鲜事了——但是我们看到风险在新领域重新浮现。早先几轮的产能过剩造成美国工作岗位流失以及美国企业倒闭。有鉴于中国今天的规模，其经济产生的溢出将更具深远影响。

这就是为什么我今天要来讨论何为产能过剩，是由中国哪些政策造成的，我们在何处看到产能过剩，其潜在全球溢出，以及我们应该如何应对。

中国的宏观经济失衡和全球溢出

作为一名国际宏观经济学家，数十年来我研究美中经济关系——分别从学术和政策官员的角度。在这整段期间，也许此关系的决定性特征便是宏观经济失衡及其影响。

例如，中国的储蓄率。中国数十年一直维持超高的储蓄率，在过去20年里，储蓄约占其GDP的 45%-50%。那是经合组织历史平均值的两倍以上，比东亚参照经济体高10%-20%。中国占全球总储蓄的28%，但只占全球GDP的 18%。高储蓄的必然结果就是低水平的家庭消费。中国的消费不到其GDP的40%，低于其他同等收入水平的国家。

根据教科书经济学，这些储蓄必被导向某处，这使得中国经济依赖结合国内投资和国外需求来驱动增长。这两个因素的混合比例随着时间有所波动。20年前，中国依赖国外需求，经常账户盈余增长快速。过去10年来，中国在基础设施和房地产上的投资吸收了大量的储蓄。但是中国房产行业近来的低迷以及国内经济表现不振令人开始质疑未来增长的驱动力为何——尤其是中国接下来很可能会依赖国外需求来维持其增长。

当中国依赖国外需求驱动增长时，而且特别是当行业贸易顺差增长快速时，对世界各地的个人和群体造成的工作岗位流失和工资降低会产生持久且重大的伤害，特别是对低收入人群。我们对所谓的“中国贸易冲击”都很熟悉，其不只打击到在美国的工人和企业，世界各地也未能幸免。例如，从2008年至2013年，中国大力推进太阳能面板制造，造成国际价格下降80%，导致在美国和欧洲的企业破产倒闭，而中国的太阳能面板产出持续扩大，因为有180亿美元低于市场利率的贷款支撑着。[1]   在钢铁行业，从2000年到2015年，中国增加超过8亿吨的钢铁产能，其生产量使得全球其他各地的总生产量黯然失色。[2]  当中国消费停滞但生产继续时，钢铁价格跌到新低，其他国家钢铁制造商的利用率减少，单单在美国就造成将近10万个工作流失。[3]

现在，中国的经济规模使得这个挑战更加严峻。今天中国3%的经常账户盈余在全球GDP的占比几乎相当于2007年10%的盈余。中国不能再像1990年到2010年那样子地依赖全球增长；它今天的经济体已经太大了。中国在全球制造上的占比已达30%。如图1所示，中国的制造业贸易顺差在全球GDP的占比已经很大且以将近2%的速度快速上升。这比日本和德国在其最高峰时的制造业盈余总和还多。

‍图1

中国政策制定者现今清楚地倾向于更进一步推进制造业以作为中国增长的驱动力，这意味着中国将在全球生产占比上越来越庞大——而其他国家的制造业受到挤压而缩小。

中国的规模意味着其失衡将对全球经济造成更大的风险。规模小的经济以全球价格来出口，但是规模大的——特别是还拥有市场主导地位的——可以左右市场价格，然后让世界其他地方去承受后果。当中国生产的增长速度比自身需求或全球经济需求还要快的时候，世界其他地方无法不被逼着做调整以便吸收中国在制造生产上的增加。这些情况在一个正常的市场经济中是不会发生的。我们所看到的是由政府政策所造成的根本扭曲。

失衡与产能过剩

中国大规模的失衡本身就会有溢出，但是中国的非市场政策和做法通过扭曲市场、削弱公平竞争且将溢出集中于特定行业而放大了这种效应。特别是，中国长久以来的宏观经济失衡以及政府大规模扶持某些特定行业造成行业产能过剩。

该扶持的规模令人惊讶：中国产业补贴规模就是比其他国家大很多。战略和国际研究中心得出的结论是，中国约有5%的GDP投入产业补贴，是美国、巴西、德国和日本的10倍。[4]    在半导体、钢铁和铝行业，单单中国就占了全球对这些产业补贴的80%到90%。[5]    中国的补贴不透明，但不断浮现的模式显示中国的补贴规模只会继续增加，特别是在地方和省级层面。国家扶持的投资涌向战略重要产业和企业，且还有新的工具来指引商业活动，包括利用结构性货币政策工具来推进产业政策目标。中央政府、地方政府、国有企业和私有部门皆扮演关键角色来推进政府的产业政策议程。

值得注意的是，“政府引导基金”或称“政府投资基金”持续利用公共资源在政府认为重要的产业和活动上进行股权投资，透明度极为有限。学术研究估计，这些基金从2000年到2018年向大多为私营的2万8千余家企业提供超过1万亿美元的资本和担保。[6]    国家和地方的这类基金超过2000个，其中一个政府引导基金特别针对半导体行业且比整个《芯片和科学法》规模还要大。其他大规模的倡议，包括专精特新“小巨人”和制造业“单项冠军”，体现了中国的私有部门不只是靠着市场力量来运作，而且还受惠于政府引导基金、国有银行、以及国有企业作为私有企业融资方暨客户形成的网络。

这些做法将中国庞大的储蓄按照北京的指示导向特定行业。中国的“中国制造2025”于2015年启动，以推动某些特定战略行业。如图2所示，中国成功地推进该2015年政策中所定义的“战略行业”出口并抑制其进口，成效菲然。进口在中国经济中的占比一直在下降，但是在战略行业越发如此。而且，虽然非战略行业的出口在中国经济中的占比下滑，但是战略行业的出口却有所增加。

图2

今天，中国推进制造业驱动增长的做法正在转化为对产业部门贷款的明显激增，与之对应的是出对房地产行业贷款的降低（见图3）。与此同时，中国出口量的增长比出口总额（以美元计）还要快速，2024年第一季度分别同比增长11.5%和1.5%。电动车（+20%）、太阳能电池（+30%）和半导体（+25%）的出口增量尤其高，但整体出口价格自2023年年初便已大幅下滑。

图3

在现今互联互通的经济里，如此的产能过剩也会导致供应链集中，最终造成经济韧性降低。疫情期间个人防护装备供应链的中断便可为证，供应量大幅集中于一个国家会导致中断风险增加。我们认为太阳能面板制造、关键矿物加工和永磁铁等行业太过于集中于中国。这不只对美国或其他先进经济体是个问题，新兴市场也看到他们来自中国的进口集中度在近几年来也有所增加。[7]

定义产能过剩

作为政策制定者，当我们谈到中国的产能过剩，是什么意思呢？最简单的定义是，其产能超出国内需求且不受全球需求的约束，而且我们关切的是过度投资和国家扶持的驱动模式。虽说商业周期自然会发生阶段性的过剩，但我们关切的是结构性的产能过剩，这源于持续过度投资的模式，并辅以国家的广泛扶持。

没有任何单一测试或情况能显示产能过剩。我们无法简简单单地输入几个行业的统计数字，就能知晓是否有产能过剩的情况。作为替代，我要举出三组指标或者说是“警示信号”。

第一个指标是产能扩张的速度是否甚至比最具雄心的需求预测还要快。

第二个是亏损率和低效的企业。这种企业的广泛存在反映出在面对不断变化的市场条件时，调整有限或缓慢，将投资转化成收入的能力日益恶化。出现这些指标的同时还增加生产和投资，就意味着产能过剩。

第三，产能利用率低或急剧下降。利用率持续在低点会压缩企业的利润并暗示存在过剩产能。

这些指标本身都不是最明确或最具决定性的。就算没有这些指标，产能过剩也可能存在。例如，当提供的补贴够多时，纵使过度生产，利用率还是可能很高。但是将指标结合在一起，可以提供基础分析以辨识出产能过剩。而且在每一个指标上，我们都看到有说服力的证据，不只显示中国的产能过剩，而且清楚地连接到背后的驱动政策。

以中国而言，各行业的情况因为非市场政策和做法而加剧，造成企业行为和市场力量之间的连结出现断裂，使得这些企业在海外能以低于市场驱动的竞争对手所能提供的价格出售货物，然后使得受惠于政府扶持的企业能加大其市场份额，最终可能造成过度集中于少数几家供应商。

1. 供应增加速度比任何合理的全球需求程度还快

首先，在特定行业中，中国产能增加的速度比任何合理的全球需求程度还快（图4）。

图4

例如，中国锂电池和太阳能组件的产能在未来几年内将超过全球预计需求的2到3倍，此需求为到2050年迈向净零排放目标所需。[8]    同样的，中国所计划的2030年电动车产能将超过7000万辆，而全球电动车销售预计届时只会达到4400万辆。[9]   这些数字大量依赖于对未来供需的预测，可能会有变化。我们假定需求将不会超过净零排放所必需，如果全球价格因为中国出口价格而下降，对中国货品的需求就会增加，但如此的低价将可能造成在中国之外的地方无法继续生产。

2. 更多亏损和低效的企业

第二，虽说亏损企业的存在和投资回报低在新的或转型中的产业是再自然不过了，但是在中国，亏损企业甚至存在于成熟的产业里。亏损的企业应该让它倒闭，而不是任其继续生产增加供应。但是，如果得到政府的补贴或其他支持（包括地方政府不愿见到产业离去）撑住企业，它就可以维系业务多时。

中国亏损产业企业的占比近几年来达到最高的程度，亏损产业企业的总数是自20世纪90年代以来最高的，如图5所示。[10]  再者，现有数据显示资本效率指标在过去10年里在所有子行业全部下跌。

图5

中国汽车产业的亏损特别明显。汽车产业中有亏损的上市企业占28%，高于2022年整体经济中这个指标的平均值20%。中国电动车制造商中，只有少数目前尚有利润可言，但这些少数企业现在正面临强烈的利润压力。[11]

图6

3. 产能利用率低或下降

第三个指标是产能利用率低或下降。当然，产能利用率会随着经济周期波动，但是无法完全解释在中国制造业部门所看到持续的低利用率。2024年第一季度的数据显示，中国的制造业产能利用率已跌至2016年以来的最低点，为73.8%（见图7），而经合组织国家的产能利用率通常维持在80%左右。[12]

图7

如此的下滑在北京所列为优先的产业更为明显，包括汽车、太阳能面板、半导体（见图8）。太阳能面板成品的利用率在2024年2月跌至23%，而一年前还超过60%。[13]  根据国际能源署的估计，中国去年的电池产量少于总产能的50%。[14]

对汽车而言，中国的产能利用率已经显示持续下滑趋势，从2017年近85%的高峰，跌至2024年第一季度的65%，尽管同期的汽车生产量增加了。[15]  虽然头部企业，如比亚迪，据报道开动率在80%以上，分析报告显示新能源车在2023年的平均产能利用率低于50%。[16]

图8

中国的作为和反驳

有些中国官员公开反驳表示其他经济体也有超过其国内需求的生产，且这也是贸易的一个正常部分。就像我早先所说的，我们的关切不在于出口，甚至也不在于中国企业在某些领域拥有比较优势，而是中国政府广泛的扶持意味着生产不对全球市场的需求做出回应。美国和许多其他市场经济体有成功的出口行业，但是我们的企业有动力来回应市场信号。当全球经济低迷时，调整的工作首先也主要落到市场经济体身上。

由政府引导和扶持的中国企业会扩大生产，遇到国内市场饱和时便利用低于市场水平的价格出口过剩产品来解决问题。中国的生产在遇到经济不景气时也不能及时做出回应。中国的产业不是减少生产或进行产业整合，而经常是维持生产，将过剩供应推向国外。在这两种情况下，结果都是类似的：产能过剩扭曲全球价格，威胁到外国竞争对手长期的生存，将调整的责任转移到其他国家身上，不论是发达经济体还是发展中经济体。另一个有用的产能过剩指标是其他国家如何反应。如果有越来越多的反倾销案例是针对来自某特定国家的企业，就可能表示这个国家的企业在以低于成本或市场正常状况的价格进行销售。

中国政府的扶持来自范围广泛的政府部门。我们一次又一次看到这样的例子：北京宣布新的优先事项之后，中国各地的国家相关部门便蜂拥地对其进行扶持。这意味着中央政府、省、市对当地某个或某几个具体冠军企业进行扶持，再加上国有银行的支持，将导致那个在政治上具有重要性的产业部门快速并广泛地扩大生产。

应对产能过剩关切的工具

中国的失衡及其溢出效应并非没有引起注意——从去年首次北京之行到最近四月份的会晤，耶伦部长已经一再就中国不公平的经济做法以及产能过剩向中方对口官员提出了关切。拜登政府已经采取重要措施来创造公平的竞争环境，利用一系列工具，保护受大规模中国政府补贴下的不公平竞争影响的美国制造商。这之中包含目前持续与中国相关方面进行的外交接触，其中包括：通过经济工作组；在《芯片与科学法》、《两党基础设施法》以及《通胀削减法》下进行的历史性投资；以及贸易执法，含根据修订的《贸易法》第301条征收的关税，或者是涉及反倾销或反补贴关税的行动。

“301条款”调查的结果概述了需要哪些战略性且有针对性的措施来应对与中国的强制技术转让有关的具体、长期、不合理的贸易做法。在为实现这一目标制定关税政策时，拜登总统指示美国贸易代表对180亿美元的进口商品加征关税。我们想要保护和提高这些商品所涉及的行业的供应链韧性，并在面对中国不公平生产的情况下保护美国工人。我们将与我们机构间同仁一道，继续监测中国对非市场政策和做法的使用并对此进行应对，同时利用我们可利用的工具来保障公平竞争。

我们并非寻求解决中国的非市场做法造成的负面溢出的唯一一方。欧盟和土耳其近期也已对进口自中国的电动汽车加征关税。墨西哥、智利和巴西已经对中国的钢铁采取了贸易行动，而印度则利用关税和其他贸易工具来保护其太阳能行业制造商抵御中国的倾销。虽然各国各有自己的关切和需求，但深层次的原因是不可否认的。正如G7领导人和财政部长们所言，中国的产能过剩“损害了我们的工人、产业，以及经济韧性和经济安全。”美国将采取行动，并且我们不会孤立无援。

结论

让我从更广阔的视角来总结一下。

首先，对产能过剩的关切并不是新事，中国对此也并非视而不见。

过去，中国已经认识到在钢铁、水泥和玻璃等数个行业中存在产能过剩。最近，中国官员在今年三月的全国人大年度会议和去年十二月的中央经济工作会议上公开表示，知晓产能过剩对经济持续复苏来说是种风险。在超出市场承受能力的情况下持续生产是对资源的低效利用和浪费。控制产能过剩可以为中国带来好处，提高生产率和效率。前几年，中国开始着手解决少数行业的产能过剩问题，然而，这种做法如今正在发生逆转，而产能过剩显然正在不断加剧。

其次，这是一个全球性问题。美国与我们在发展中经济体和发达经济体中的盟友和伙伴有着共同的目标，要应对中国实施的对我们的企业、工人和经济韧性造成负面经济溢出效应的政策。

第三，应对这些挑战可能需要我们采取防御措施来保护我们的企业和工人，而传统的贸易行动工具包可能是不够的。要减轻中国产能过剩的影响，可能需要更有创意的方法。我们应该明确：防御产能过剩或倾销不是保护主义或反贸易，而是试图保护企业和工人免受另一个经济体的扭曲带来的影响。

但是，最好的结果将是中国承认其主要贸易伙伴日益增长的关切，并与我们一道来应对。如有必要，我们将采取防御措施，但是我们倾向于中国自行采取行动，处理可能为其主要贸易伙伴带来第二次“中国贸易冲击”的宏观经济和结构性力量。中国可以通过加强其社会保障体系、增加家庭收入、改革其国内人口迁移政策来促进消费。它可以更好地支持服务业，而不仅仅是支持制造业。它可以减少有害和浪费性的补贴。这些做法都符合中国的利益，并能缓解争端。

正如我之前所述，美国财政部通过与中国对口部门的定期接触表达了这些关切。我们主张采取具体措施，以确保美国工人和企业得到公平对待，同时我们将继续进行双边努力，迈向一个有利于两国的健康的经济关系。

谢谢。

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[1] Suntech, Owing Millions, Faces a Takeover. 纽约时报, March 2013.

[2] 世界钢铁协会.

[3] 美国劳工统计局.

[4] Red Ink: Estimating Chinese Industrial Policy Spending in Comparative Perspective (csis.org) , and Big Spender – The Wire China 

[5] Government support in industrial sectors: A synthesis report | en | OECD 

[6] Government as an Equity Investor: Evidence from Chinese Government Venture Capital through Cycles by Jinlin Li :: SSRN 

[7] Rhodium Group, How China’s Overcapacity Holds Back Emerging Economies

[8] 彭博新能源财经

[9] China’s EV overcapacity spurs global fears of more price cuts – Nikkei Asia 

[10] 中国国家统计局.

[11] Li Auto Profit Fell on Higher Operating Expenses.  WSJ, May 2024

[12] 中国国家统计局.

[13] China solar industry faces shakeout, but rock-bottom prices to persist | Reuters 

[14] Global EV Outlook 2024 (iea.blob.core.windows.net) , pg.81.

[15] 中国国家统计局.

[16] China’s underutilized factories fan export dump fears in U.S. and Europe – Nikkei Asia .

https://china.usembassy-china.org.cn/zh/remarks-by-under-secretary-for-international-affairs-jay-shambaugh-on-chinese-overcapacity-and-the-global-economy/