如何打破“基层减负越减越重”怪圈？

又是到了年底前后，各地都在忙碌地进行年终考核和年终检查。在调研中，笔者现场体验了几次乡镇迎检活动，以及第三方评估。总的一个感受是：基层考核真严、工作考核真细、评估检查真多。可以说，基层考核在技术上不断升级，在一定程度上造成基层工作越来越卷。

基层负担重的原因

细致而严厉的考核，是造成基层负担重的直接原因：

一是考核特别细。以县乡考核为例，过去一般是县“两办”主持年终考核，围绕着年初定下的主要指标展开，包括经济发展、税收增长、基层稳定等，这些是基层中心工作，考核项目不多，工作也比较客观，考核过程相对简单。现在，很多地方采取千分制考核，考核项目特别多。造成考核项目特别多的直接原因是，基层普遍出现了部门和条线业务工作的“中心化”。现在，很多县里的部门都对乡镇单独考核，这些考核贯穿在平时。比如，县某局委办的某个股室平时发一个表格到乡镇，如果填报不及时，就被扣分。这些考核贯穿全年，细化到股室。县里几十个部门的考核，汇总起来，构成县对乡的考核。有些大的局委办提出重要工作，单独考核又特别细。这些几十个条线都比较细的考核，汇聚到乡镇就变得特别多。

县级部门和条线的工作中心化，使得业务部门也具有了类似“两办”的职能，成了协调、决策、考核部门，具有了调动全县资源的权力。条线部门中心化，存在两个动力：一个是提高本部门工作的重要性，实现“行政揽权”；另一个是通过下发文件到位、通知到位、考核到位来完成“避责”。

二是排名问责很严。之前，县“两办”围绕中心工作进行的考核，不仅指标少，而且以达标考核为主。现在采取的是排名。每项工作都排名。排名的逻辑是，工作本身没个标准，下了任务之后，每个乡镇都要干，要拼命地干，否则就相对落后。问题是，十几个乡镇总有后三名。实际上，考核就像考试，总是末位淘汰。排名被广泛运用于基层工作中，这是一种十分不合理的管理方式。

基层负担重带来的后果

考核这么严格，乡镇拼命地卷，带来的结果是：

一是资源被大量消耗。排名是眼前必须完成的。乡镇面对的中心工作又特别多，每个条线部门都不能忽视，于是，将各方资源动员起来，为了争取不当后三名，对所有的工作都投入主要精力，形成了内部挤压和消耗。

二是干部变得“假积极”和“假消极”共存。在乡镇，承担主要责任的领导干部，包括副科级以上的干部，必须努力完成任务，才能避免被问责或是通过排名靠前而获得晋升机会。但是，这些资源投入很多时候仅仅是为了完成考核，与改进群众生活的关系可能不大，这种严厉考核排名带动的积极作为，是某些干部利己的积极，可称为“假积极”。

还有占更大比例的乡镇一般干部，不承担领导责任，一方面是问责多，各项工作要求高，另一方面，很多做回应考核的工作，没有获得感，缺乏内在积极性。使得一些干部热爱农业农村、关心群众的积极性又被考核压抑了，就出现了“假消极”。

三是无法持续。排名靠后，往往就要求做表态性发言或被约谈。被约谈的乡镇领导，一定会使出最大力气将指标抬上去。通过高强度动员完成工作，不计代价的结果是在其他地方出现了代价或透支，使得工作不能持续。

减负积极主义为何效果不好

如何减负？存在两种不同的思路。第一种，可叫作减负积极主义。也就是，通过减负来让基层完成更多的工作。从基层情况来看，县里几十个条线部门将自己从业务部门变成监督部门之后，下达的“中心工作”已经很多，乡镇的负担太重是各种排名工作太多造成的。

在这种情况下，减负政策传达下去之后，有可能“减负”本身又变成了乡镇自己需要完成和证明完成的一项工作。如果是这样，那就严重偏离了政策要求，就变成了基层自我增加负担。可能存在一种基层工作“负向迭代”：刚开始时是工作做好达标即可；后来发展到，在细致的考核下，工作做完之后，还要通过做台账、拍照留痕等方式，向考核部门证明工作做完了，将“完成工作”变成了“完成工作+完成工作自证”。

如果县里采取减负积极主义，到了乡镇，就会出现进一步的“负向迭代”：不仅要做好工作，向考核单位提供完成工作的证明，还要提供材料证明是“低能耗”“没有负担”地完成工作。结果简直是成了形式主义的“平方”。

现在很多地方的县里，不仅成立考核办、督查办，还成立“效能办”一类的单位。效能办的职责大体可以理解为，指导和督促基层“高效能”地完成工作的办公室。如此一来，证明高效能地完成工作，本身又变成了在“完成工作”和“证明完成工作”之外，另外一种更高的要求了。乡镇如何能证明自己是“高效能”，而不是很辛苦地在完成工作？

还有第二种，可称作减负消极主义。这是指形式主义、负担很重已经是困扰基层的现实。减负本身因而就是当前工作要解决的最直接问题，减负就是目的本身。减负虽然最终是为了释放基层干部活力，但是，这是迂回之后要达到的间接目标。而不是将减负变成了工具，以成立类似“效能办”的方式推行工作。

减负消极主义，将减轻负担本身当作目的：第一步是，让条线部门回归业务部门，条线工作要变成乡镇工作的支持和服务，而不是条线部门变成考核部门和行政权力部门。

第二步，最紧要的是，不能事事采取排名。工作考核以达标考核为主，任务要聚焦，工作要有重点。如果每件工作都是中心工作，就一个中心也没有了。将群众服务好是所有中心的出发点，不能将出发点变成回应上级考核和承担部门转移下来的责任。

减负消极主义，采取的是迂回工作方式，虽然是以释放基层活力为最终目的，但是要通过迂回策略实现这一目的。就是说，将减轻负担、减轻心理压力、反内卷、减少消耗、反形式主义本身当作目的。这些都是困扰体系有效运转的不健康症候。先将眼前的症候去了，让乡镇干部感觉轻松、不内卷、不消耗，才能够直面业务本身，也才能够去接触和了解群众。

这种思路指导下的减负，是以沉下去和慢下来为实质内容。通过减少排名和扭转条线工作中心化，让乡镇干部慢下来，从考核压力和形式主义中解放出来，才有精力沉下去。

激发迂回工作思路导向内在活力

基层干部一旦沉入到村里，就会看到之前没有精力了解的群众真实需求，站在基层干部本身角度来说，他们很多是出身农村，成长在本地。任何工作，只要是真正地从群众利益出发的，组织群众参与了，做完之后也一定会获得群众好评。群众不仅监督基层干部，也评价基层干部。基层干部也是普通人，他们也会在做有价值的事情过程中获得意义体验。

带着国家资源下乡的基层干部，在做好事和办成事中，收获信任、好评。还有比群众信任和点赞，让基层干部更加“积极”的激励吗？

减负消极主义，包括了一套迂回的工作方式，实施上：第一步，将减轻负担本身当作目的。减负、降能耗，本身就是成绩。第二步，基层被减负了，县里考核少了、不必要的条线任务少了，乡镇干部中的一部分人才有机会沉入到群众中去。刚开始下去的干部可能连群众也不认识，相互之间也不信任，通过做事，就会逐步扭转局面。第三步，做实事改变了干部的心态和体验，焕发出一部分干部的内在积极性，改变了机关作风，改善了工作推进的社会基础，这种氛围和工作基础慢慢地扩大，就会久久为功。第四步，切实的乡村面貌改善，群众的急难愁盼被一个一个地慢慢解决，使得群众中的积极分子也被调动起来。群众越来越愿意参与到涉及切身利益的公共事业中去，群众就从积极分子占少数变成了积极分子占多数，工作基础越来越深厚。干部在接触群众中，也被教育和锻炼，干群关系变得和谐，群众路线走向落地。党的政策变成干部组织群众建设美好生活的积极行动。

最终的局面是，群众中积极分子占多数，各项工作的社会基础坚实，干部提升了做群众工作的能力。这些叠加起来，还有什么好政策不能落地？还会出现基层“好事不好办”“好事办不好”“干部干群众看”的情况吗？要实现这个理想状态，需要走很多路，过程也不容易。但是，一旦实现之后，整个体系就会变成真正的高效能。

（作者：武汉大学社会学院教授、博士生导师、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员 桂华）

来源｜北京日报