吕德文：“云浩止耕”的背后

吕德文/武汉大学社会学院教授

‍‍内蒙古开鲁县在开展新增耕地高效利用试点工作中，镇、村两级干部和承包户发生冲突，出现了不当言行，被媒体曝光并引起网民批评。对这起事件的关注，媒体有极强的道义高点，阻扰春耕的行为，于国于民都是错误的。网民对事件当事人表达了极大愤慨，冠以“云浩止耕”的绰号。

尽管开鲁县政府发了两次通报，但事件的有关信息仍然不清晰。地方政府是以舆情应对的方式来披露信息的，其原则是适可而止。而除了曝光这一事件的“中国三农发布”外，至今仍未见到其他权威媒体有实地采访，反而是各路自媒体在狂嗨，网民在一边倒表达愤慨。有关方面本可以借此事件对土地、农村承包关系等作一些政策解释工作，却放任舆论灾难的发生。让基层政府和一个乡镇干部去承担不该他们担任，也担负不起的政策责任，是极其不合适的。

在很多网民看来，“云浩止耕”的背后逻辑是“与民争利”，是基层的恶吏出于利益冲动“吃大户”。这种逻辑非常之强大，完全不用具体问题具体分析，仅仅用“天下乌鸦一般黑”的隐喻便可完美论证。

但实际上，基层政府并非利益相关方，新增耕地承包费归集体所有，集体经济收入的一部分是归村集体公益事业发展，一部分是归全体集体经济组织成员分红。如果从民事关系看，直接相关方是作为土地所有权人和发包者的村集体，以及作为承包人的“大户”，间接相关的是其他村民和二次承包户。在实践中，普通村民和村集体是利益共同体，而大户和二次转包的承包户则有共同利益，地方政府是最为利益超然的一方。

因此，“与民争利”的逻辑是不通的。基层干部面对镜头非常自信地报上自己的姓名和职务，明确表达观点，并非利令智昏，恰恰在于他“大公无私”——他是在执行试点政策，具有公共性。

在部分民众看来，“云浩止耕”的不合理之处是侵犯私权。在这起事件的讨论中，特别流行的评论是，把承包土地的“大户”比作租房子的租客。认为大户通过投入改造土地，类似于租户花钱装修了房子。房子装修好了，房东却要涨房租。但实际上，这完全是偷换概念。大户擅自把草地改成了耕地转租，于情于理于法都说不过去的。比较合适的比喻是，租客其实是把房子改造成了胶囊房，然后分别租出去，当起了二房东，这个过程既没有经过房东的同意，又还涉嫌违反房屋管理的相关法规。如果非要从侵权的角度说，其实是承包户违背合同约定、侵犯村集体权益在先，地方政府支持村集体“完善合同、收取有偿使用费”在后。    

在笔者看来，“云浩止耕”背后是一种政策逻辑，即地方政府基于实事求是精神处理历史遗留问题。查询开鲁县当地的土地纠纷的判例，有承包户因为擅自改变土地现状，违反了相关法律被判承担法律责任，也有法院认为三调揭示的土地现状变化并不能作为土地性质变更的法律依据，进而不支持发包方增加土地承包费。

从化解历史遗留问题的角度看，这两种法律实践都不是好结果。根据公开数据，开鲁县新增耕地巨大，接受采访的租户也表示，类似他们这种情况非常普遍。如果都要追求他们的法律责任，则打击面实在是太大，不利于社会稳定。但如果默许其攫取非法利益，不仅法律上说不过去，群众也不答应，同样会制造大量矛盾。因此，政策试点的目标就两个：一是尽量对既成事实（草地变耕地的现状）做政策上的定性，该合规化的合规化，该打击的打击；二是基于既成事实，促进土地增值收益的公平分配。

规划和现状的概念，在法律上有差别。国土三调属于现状调查，即所见即所得；规划层面，有严格的审批流程和政策规范，土地性质变更需要严格履行调规审批程序。如果承包户擅自改变土地现状，草地变成了耕地，这显然没有履行调规手续，按相关法律得承担法律责任。调规与承包户免责、增收承包费之间，有连带关系。在这起事件中，现有信息有模糊之处，并没有指明涉事地块是否调规。地方政府处置办法是根据三调现状调查让村集体增收承包费，如果未履行调规手续，则承包户得担责，村集体增收承包费也于法无据。但如果其同时履行调规手续，其实是给承包户免责，村集体增收承包费便有法律依据。    

4月9日至15日，国家林草局驻内蒙古专员办赴开鲁县督导毁草开垦问题整改。督导组要求全面排查毁草开垦问题，加大打击力度，有效防范化解生态环境风险隐患。开鲁县的试点方案并没有公开，但从合规的角度看，这应该是一揽子方案，一方面尊重历史和现实，给予新增耕地调规，让其合法化；另一方面则是完善合同，合理化土地用途变更带来的增值收益分配。合理推断是，地方政府将这块二调时期的林草地“新增”为耕地，其实是承受了一定的政策压力的，他们在过去其实是负有土地用途管制失控的责任的，今后要是再失控，很可能就要被追责。但这个压力，当事人未必清楚。

中国农村的区域差别极大，土地资源的分布和功能很不一样。在一些工业化和城市化比较发达的地区，农用地的价值不大，主要问题是耕地流失。因为土地规模小，也比较细碎，不利于耕作，仅仅依靠农业利润也难以养活那么多人口，一些地区弃耕现象比较严重。因此，地方政府往往会想尽办法推动土地流转、增加土地投资、吸引大户来本地从事农业经营。但在内蒙等地区，三调相对于二调新增了不少耕地，其原因是当地出于农牧交界区，耕地较草地价值更高，且土地连片面积大，土地利润还是比较可观的。因此，农业资本有冲动依靠自己投入去新增耕地。但这么一来，当地的生态功能却很可能遭遇风险。

总体而言，土地是一种生产要素，存在级差地租，各地产权实践形态并不相同，用一种方式去处理是不合适的。更重要的是，土地承载着特定的生产关系，当地的人口状况如何，会直接影响土地问题。如果本地还有一定的务农人口，且人们还要依靠以农为生，村集体、大户和小农之间就需要有合理的土地增值收益分配，否则，任何抽象的权利和正义，都是很难实现的。