刘守英：如何衡量“好政府”

1月前

来源：中关村产业升级研究院

从经济学角度看，“好政府”的“好”是指有利于经济发展。已经被检验出对经济增长绩效有显著正相关的制度包括：政府的不当干预较少、干净和高效的官僚系统、公正的法律体系、有效的产权保护、适中和简明的税制、更少以寻租为目的的管制。——刘守英

刘守英：中国人民大学经济学院院长

如何衡量好政府

刘守英 | 文

没有多少人喜欢政府。中国老百姓只要没有事，总是离它远远的。美国人拿政府当笑料更是家常便饭。美国建国以来的政治发展就是在寻求对政府权力的制衡，民众对政府权力的滥用更是不掺杂任何党派或利益因素地表示警惕。无论是国际组织的发展实践还是前些年发生的“颜色革命”，都是在忽视本国政府机器的前提下，或者通过复制西方的法律制度来阻止政府对权力的滥用，或者通过民主竞选来迫使其重构国家政治制度，但事实证明效果都不佳。

西方大量政治经济文献大多都是设计方案，即思考如何制约这个强权的、傲慢的、蛮横的“列维坦”，其能够想到的主要制度制约就是法治和责任民主。但是，正如弗朗西斯·福山所言：“在政府被制约之前，它们还得形成权力来做事。换言之，国家还得能够治理。”近年来，关于政府质量与经济发展绩效关系的讨论多了起来，这样似乎更接近真实世界。

一、现代社会需要政府

众所周知，在现代社会中，政府必须发挥作用。换言之，现代社会是需要政府的。哈佛大学教授安德鲁·史拉法等学者的跨国数据分析表明，人均收入与政府绩效之间存在很强的正相关关系，富国的政府质量高，穷国的政府质量低。当今一些陷入泥沼的国家，由于没有有效的政府，那里人民的生活处于混乱和不稳定之中。即便在一些建立了民主和法治的国家，由于政府质量低下，官员权力不受制约，不去为经济活动提供必要的基础设施，经济发展也因而受到严重影响。

经济学教科书告诉我们，政府干预经济的正当性以市场失灵为前提。虽然这一理论已经受到质疑，但它成为过去一个多世纪政府干预经济以及政府支出大幅上升的重要理由。尽管人们很容易将社会面临的许多问题归结于政府本身，如它的官僚化、没有竞争性、过于刚性和不创造生产力。但即便是反对政府干预的极端观点也承认一些纯粹的公共产品应该由政府提供，包括公共教育、污染防治、产权保护、公共安全、法律体制等。

社会发展到今天，关于政府职能范围的讨论已经延伸到再分配环节。一种观点认为，再分配是一个维持社会秩序的基本功能。国家应该通过司法保证法律的一视同仁，约束精英遵守同样的规则。

公共财政学家坦茨提供的统计数据表明，20世纪政府的职能发生了巨大变化，同一国家的政府职能随时间的变化而改变，不同国家的政府职能存在较大差异。特别是20世纪下半叶以来，许多国家的政府担负了更多新的责任，如提供公共养老金、公共医疗、公立和义务教育以及保障性住房等。最近几十年来，社会公平问题的重要性不断上升，已经被当作政府干预经济的理由之一。职能的扩大带来政府支出的大幅上升，许多工业化国家政府支出占国内生产总值的比重从19世纪70年代的10%左右大幅上升到40%左右。

二、“好政府”如何衡量

政府以许多方式规范着一个国家的经济生活。它是保护还是攫取财产，是提供公共服务还是滥用公共资源，是允许还是压制私人生活领域，会产生完全不同的政府绩效。

随着经济学家越来越关注对制度在经济增长中所起的作用，制度质量受到特别的强调。随着经济活动规模的扩大，制度可及性提高，政府的绩效也得以增进。经济学家的研究还发现，在人类历史长河中，“好政府”提供的高质量制度是欧洲国家成功现代化的秘密，是战后一些新兴经济体腾飞的关键，也对一些国家的成功转型贡献卓著。

从经济学角度看，“好政府”的“好”是指有利于经济发展。已经被检验出对经济增长绩效有显著正相关的制度包括：政府的不当干预较少、干净和高效的官僚系统、公正的法律体系、有效的产权保护、适中和简明的税制、更少以寻租为目的的管制。

与之相对，“坏政府”则是不受制约的政府权力、普遍的腐败、只为少数人服务的法律体系、随意侵犯产权和对合约的不尊重，以及复杂的税制和因人而异的实施。

尽管对“好政府”的衡量说起来简单，但是具体评判起来并不容易，世界银行从2000年开始每年发布治理指数，其中对政府绩效的跨国衡量指标包括六大方面，即话语权和责任能力、政治稳定性和慎用暴力、政府有效性、管制质量、法治、腐败控制。

在对“好政府”的度量中，产权保护和减少寻租性管制是没有异议的指标。但是，在是否好政府就意味着轻税这一点上则存在争议。事实上，越是发达的国家，税负越重，一些贫穷国家则根本收不上来税。有观点认为，只要政府能够提供优质的公共服务，民众倒是愿意多交税，关键不在于收多少税，而在于政府服务的质量。当然，税制的简明、减少收税人员自由裁量权也是必需的。

减少政府对经济活动的干预非常重要，但不是体现政府绩效的全部。从政府效率来看，官僚的质量至关重要。总体而言，较多的干预是与低效率相联的，因为不诚信的官员一旦拥有了更大的管制权，会滋生腐败和官僚惰性。

不过，许多例子表明，干预和效率并不密紧相联。18世纪的英国政府是相对少干预和有效的，普鲁士王国的政府却是高度干预和有效的；意大利历史上的乔利蒂政府非常腐败、无效和相对少干预，但墨索里尼政府却变得强干预且低效。当一个政府做出干预时，它可能是有效的，但也可能是低效的和腐败的。

政府提供公共服务的质量也是经济发展的实质。一个国家的政府绩效部分应通过其提供的公共产品的质量来评估，如学校、婴儿死亡率、识字率、基础设施。尽管其中一些公共产品也可以由私人提供，但政府在其中所起的作用更大。高质量地提供这些物品，被视为一个“好政府”的重要特征。

在政府绩效的衡量中，问题比较大却非常重要的一块是政府在转移支付方面的开支、政府消费以及公共部门的就业。政府在这些领域的高开支可能反映了市民支付税收的意愿，而政府在转移支付、补贴或消费方面的高开支也可能反映了税收和再分配的扭曲程度。政府规模，尤其是国有企业部门以及公共部门的就业规模，更多是政治性和再分配性的，很难与政府绩效画上等号。

三、怎么提高政府质量

政府是一个集合了各种复杂功能的组织，其功能执行得是好是坏，既取决于政府不同部件是如何组织的，也取决于其人力、物力资源存量，还取决于国家官僚系统执行这些功能的质量。哈佛大学教授拉珀塔等学者对政府质量的研究表明，不同国家政府的质量差别很大，富国比穷国有更好的政府；伦理同质性和法治完善的国家，其政府质量更高。

那么，如何解释世界上不同国家绩效差异如此之大？为什么有的国家能够提供好的服务，有很高的有效性，在公民那里有很高的信任度，而有的国家却陷入腐败和无效率？

对政府高质量的追寻，难以回避韦伯对现代国家的定义，即有一套严格的程序来选拔和考核官员，因为职业化而使他们有稳定的预期，整个系统由严格的纪律和行政等级加以控制，既保证了执行力和效率，也可以防范腐败。更重要的是，这套体制基于官员优点和技术能力的竞争，而非依据家族和裙带关系。

近年来，依据韦伯定义来通过程序衡量政府质量的做法也受到质疑，一些学者认为仅通过这一点不能把握真实的质量。相反，程序刚性成为人们不喜欢现代政府的一个主要方面。但是，官僚应当依据他们的技术能力而不是个人关系晋升，则是广为认可的方式，并对于降低腐败和促进经济增长至关重要。加州伯克利大学社会学教授彼得·埃文斯等学者对35个发展中国家1970—1990年间的数据进行研究后得出结论，按照业绩晋升和提供可预期的、有长期报酬的职业对经济增长有显著的增进作用，有非人际考试选拔和科学晋升制度的国家，其政府质量更高，对经济发展的促进作用更明显。

但正如福山所言，对政府质量的衡量不是去了解政府是什么，而是看它做了什么；不是看它遵循的程序有多么现代和完美，而是看它向人们提供基本公共服务的质量。以政府提供的教育服务为例，孩子在公立学校能否接受良好教育这一信息比学校有多少教师、学生注册数是多少等信息更有质量。

哈佛大学教授普利切特等学者发现，发展中国家的最大问题是它们在干着“同构模仿秀”的活计，即它们只是在复制发达国家政府的表面形式，却不能提供同样质量的公共产品。

政府质量比规模对绩效的影响更大。但是，由于公众越来越期待政府提供优质公共服务，也有越来越多的人相信扩大政府职能是有益无害的，但往往只看到了政府支出带来的好处，却不顾其成本分担，导致政府规模的扩张比质量的提升更为明显。

随着政府职能的不断扩大，税率和税收水平也急剧上升。到20世纪末，欧洲国家的税收收入占国内生产总值的比重平均提高了15个百分点。尽管如此，税收收入的提高仍然赶不上政府支出的增长。结果是，财政赤字不断扩大，政府债务不断增加，最终影响经济增长。

衡量政府质量时，关于政府应享有多大自主程度的讨论陷入两难。所有政府在提供服务时，必须有一定的自主性。大量的任务需要政府代理人去完成，委托人或多或少要赋予他们执行任务的自主性。但是，过强的自主性也会导致灾难性后果，如滋生腐败和官员设租寻租，影响政府合法性，降低它的质量。兼顾的办法是，划定出基本区域，允许政府代理人在不越“雷池”的前提下发挥自主性。

最后再谈一谈再分配问题。大多数政府面临的真问题不是再分配水平高低，而是如何通过再分配降低道德风险。

在许多国家，精英阶层会利用他们的财富、权力和社会地位接近政府，依靠国家权力来保护他们和他们的孩子。一旦精英利益固化和阶层流动性变差，有些国家最终只得采取暴力革命来解决遇到的问题，另一些国家则采取民粹主义政策。为了避免这样的情况发生，就必须通过民主和法治对精英的权力加以制约。问题在于：谁愿意，又由谁来做这件事呢？

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