EMBA管理智库丨面向高水平科技自立自强的国家科研机构改革进路

面向高水平科技自立自强的
国家科研机构改革进路

文/陈劲 吴丰

关键词:国家科研机构改革；高水平科技自立自强；科技体制改革

党的二十大报告提出到二〇三五年“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”，并提出要“坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强”。强化国家战略科技力量是实现高水平科技自立自强的重要举措，而国家科研机构是国家战略科技力量的重要组成部分。持续深入推动国家科研机构改革以契合新阶段国家科技发展战略新需求，是突破西方国家技术封锁、建设现代化产业体系、培育和发展新质生产力的必然举措。习近平总书记在《加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强》的讲话中指出“国家科研机构要以国家战略需求为导向，着力解决制约国家发展全局和长远利益的重大科技问题，加快建设原始创新策源地，加快突破关键核心技术”；党的二十大报告亦提出“健全学术界关于国家科研机构改革的探讨可归纳为三种视角:一是从顶层设计与政策针对性、政策工具选择、科研机构立法、财政资金投入等方面分析国家科研机构改革面临的困境及应对策略。二是基于国家科研机构内部治理模式和结构，如法人治理结构、分配激励制度、考核评价体系、绩效工资总量管理、所有制改革等，梳理改革的制约因素并提出优化建议。也有学者通过比较发达国家科研机构治理结构的优缺点，提出我国国家科研机构治理模式优化的策略。三是关于国家科研机构布局优化的探讨，如国外相关经验借鉴、布局优化的总体思路和实践措施等。此外，提升国家科研机构与其他主体的协同性也是国家科研机构改革关注的重点之一。不难看出，这些研究虽提供了广泛的分析视角，但关于高水平科技自立自强对国家科研机构提出的新需求、新目标和新要求，以及国家科研机构如何改革以充分赋能高水平科技自立自强，尚有待进一步探讨。基于此，本文在厘清高水平科技自立自强目标下国家科研机构的创新逻辑和创新需求的基础上，分析国家科研机构助力高水平科技自立自强的独特优势及主要障碍，着重分析面向高水平科技自立自强的国家科研机构改革的理论逻辑及其实践进路，为优化国家科研机构战略定位及其功能提供理论参考，也为深化国家科研机构改革助力高水平科技自立自强提供政策启示。

高水平科技自立自强的重点任务是加强原创性科技攻关，掌握关键核心技术，强化国家科技力量，改革科技体制，构建开放的创新生态，激发人才创新活力，以推动我国成为全球科技创新的领导者。这些重点任务的落实对国家科研机构改革和发展提出了新需求、新目标和新要求。

(一)高水平科技自立自强与国家科研机构新功能定位

高水平科技自立自强要求科学技术领域实现自主性、引领性、开放性、体系性、可持续性发展，以保障国家安全并确立我国在全球科技竞争中的主导地位。本质上，高水平科技自立自强是围绕基础研究、关键核心技术、产业发展等创新全过程和全要素提升创新能力和优化创新体系的系统工程。在基础研究层面，高水平科技自立自强主要表现为能够实现原创引领创新，通过国际合作提升基础研究水平和影响力，以及具备优良的创新环境以打造实力雄厚的人才队伍。在关键核心技术层面，高水平科技自立自强表现为具备关键核心技术自主攻关和产业化的能力，实现知识产权治理体系和治理能力现代化。在产业创新层面，高水平科技自立自强要求建成基于完备本土产业链的产业创新体系，发展以企业为核心主导的创新生态体系，能够通过培育新质生产力来促进产业创新，赋能现代化产业体系、战略性新兴产业和未来产业发展。

国家科研机构是由国家建立并资助的、为实现国家利益和目标的科研机构，是国家在重要发展领域进行布局和投资的建制化力量，是国家创新体系和国家战略科技力量的重要组成部分和主要组织形式。相应地，在高水平科技自立自强的全新战略背景下，国家科研机构作为创新主体中的“国家队”，需要专注于关键战略性领域，执行长期性、高风险且对国家安全和经济社会发展至关重要的大规模研究项目，通常需要独特的科学设施和高度专业的人员，其研究与大学和企业研发机构在目标、规模和资源配置上有显著区别。特别是在面向高水平科技自立自强的新型国家创新体系中，国家科研机构需要立足“四个面向”，致力于现代化产业体系构建、新质生产力培育和发展，既要在技术创新层面成为关键核心技术、产业共性技术、原创性引领性前沿技术突破的主阵地，又要成为孕育高水平科技人才和团队的摇篮，通过联合高水平研究型大学、创新型企业等来引领产业发展，对于实现高水平科技自立自强起到关键的基础性支撑作用。总体来看，国家科研机构的创新须扎根基础研究领域、满足国家重大战略需求。随着创新水平的提高和创新体系的发展，国家科研机构还须促进科技成果转化和推动构建创新生态。

同时，随着国际科技竞争日趋激烈、国内发展需求更加迫切，国家科研机构原始创新能力的提升对于国家创新体系能力跃升的重要性愈发凸显。原始创新是科学研究和技术开发初级阶段进行的突破性创新，具有颠覆性和引领性特征。国家科研机构为实现高水平科技自立自强须充分发挥其在基础性、前沿性、原创性研究领域的优势，通过强化从“0”到“1”的原始创新，为关键核心技术突破提供支撑，进而支撑发展高技术产业，催生新兴产业，培育和壮大创新主体，吸引和集聚创新人才，打造现代化产业体系和形成良好的创新生态。

(二)面向高水平科技自立自强的国家科研机构创新逻辑

在高水平科技自立自强目标下，国家科研机构的创新逻辑从以效率提升为核心的能力导向拓展为效果、效益等深层次目标多向度协同改善的意义导向。面对新一轮科技革命和产业革命带来的多重机遇和挑战以及内外部创新治理环境的深刻变迁，国家科研机构改变传统的创新范式，追求创新的意义实现已成为创新可持续发展的必要条件、创新治理体系优化和创新治理能力提升的重要关切。为此，国家科研机构除了通过自主创新和开放合作，建立坚实的科技基础，确保关键核心技术自主可控，从而在全球科技竞争中获得主导权和安全保障之外，还需要以使命为导向，强化创新的人民属性、用户属性和公共属性，围绕人民诉求、用户需求和公共追求重塑创新的价值观体系，提升创新体系的韧性和创新的可持续性。换言之，面向高水平科技自立自强，国家科研机构创新的价值实现应从追求效率层面的投入产出比率增大，逐步演化为涵盖经济价值、社会价值、国家战略价值等多重价值的深层次目标的多向度协同改善(见图1)。

国家科研机构作为国家战略科技力量的重要组成部分和原始创新的前沿阵地，创新基础雄厚，改革成效显著，具备基础性创新网络，在助力实现高水平科技自立自强方面具有诸多独特优势，但也面临一系列困境。

(一)国家科研机构是承接国家战略的关键载体，但目标定位不清晰

国家科研机构是基于国家战略科技力量的产学研深度融合模式落地实施的关键载体，对于践行新型举国体制、实现高水平科技自立自强、促进国家科技体系的可持续发展具有战略性、前沿性和全局性意义。一方面，国家科研机构承担着与国家战略需求紧密相关的基础性、公益性研究和关键核心技术攻关任务，通过发挥其在基础研究和原始创新方面的优势，可为国家科技进步提供基础性、关键性支撑。另一方面，国家科研机构处于创新链的前端，通过与创新链其他主体的互动及产业链之间的协同反馈机制，对创新和产业发展起到引领作用，在补齐和强化创新链的同时打通创新链与产业链的关键堵点，促进国家战略科技力量的产学研深度融合(见图2)。

然而，当前国家科研机构在国家创新体系中定位不清晰，以致其在承接国家战略时难以最大化发挥作用并作出应有贡献。一是国家科研机构在基础研究、应用研究和产业技术开发方面职能分工模糊，缺乏明确的使命和目标导向。例如，科研机构整体对基础研究的投入不足使得基础研究难以满足创新发展需求，从长远来看不利于摆脱基础研究“两头在外”的局面。二是国家科研机构与高等院校在人才培养方面分工不明确，存在重复建设问题，导致资源浪费和无效竞争。例如，部分国家科研机构也开办大学，不仅分散了自身资源，而且与已有高等教育机构功能重叠。三是国家科研机构在产业链中的定位模糊，在促进产业技术开发和成果转化方面的角色和职责不明晰，缺乏与企业合作的明确路径和机制，导致科研成果难以直接服务于产业发展需求，与产业界距离较远的问题较为突出。

(二)国家科研机构创新基础和实力雄厚，但创新活力难以充分释放

新中国成立后，国家科研机构发展成为国家科技大军的重要力量，依托丰富的科研资源和人才优势，承担着与国家战略需求密切相关的基础性、公益性研究和关键核心技术攻关任务，为科技成果转化提供了坚实基础。国家科研机构作为国家科技创新体系的关键部分，在长期科技攻关和研发过程中积累了丰富的经验和技术，较之于高校、企业等其他创新主体，在知识创造、人才储备、政策支持等方面具备独特优势。国家科研机构集聚了丰富的科研资源和高水平人才，能够进行长期深入的基础性研究，可为国家战略性、前沿性和全局性科技发展提供有力支撑，是实现高水平科技自立自强的坚实后盾。

但与此同时，国家科研机构管理体系存在多重制约，导致创新活力难以充分释放。首先，国家科研机构普遍管理层级较多，审批流程烦琐，限制了科研人员的创新自主性，不利于当前技术市场环境下快速响应国家战略和经济社会发展需求。其次，国家科研机构资源配置机制较为落后。例如，部分国家科研机构经费主要依赖中央财政拨款，项目经费获取机制单一且缺乏稳定性，缺乏与市场和企业的直接联系，导致科研产出与市场需求不匹配；一些科研设备和资金长期被效率不高的项目占用，新兴领域和高效团队难以获得足够支持。再次，国家科研机构的人事制度和激励机制偏向保守，难以吸引和留住优秀科研人才。譬如，科研人员的晋升和评价过度依赖学术论文发表数量而非成果的质量和对经济社会发展的实际贡献；事业单位管理体制下绩效工资总量管理制约着国家科研机构的创新活力；国家科研机构在人事任免、科技成果处置、对外投资等方面缺乏自主权；公益类国家科研机构缺乏有效的考核评价体系，第三方机构未能充分发挥考核的导向和激励作用。最后，科技成果转化机制有待进一步优化。我国科技成果转化率仅为30%，远低于发达国家的60%~70%，科技成果转化难、利用难已成为公认难题。尽管已有政策和法律支持科技成果转化，但有关国家科研机构的科技成果转化尚缺乏系统性的机制设计。

(三)国家科研机构改革取得了显著成效，但制度建设相对滞后

20世纪70年代末至90年代末，国家科研机构经历了从个案经验积累到大规模企业化转制的探索过程。通过市场调控下的企业化转制，探索了促进科学技术面向经济建设的有效途径，如科研成果有偿使用、建立专利制度、开发技术市场等。国家科研机构改革促进了科技体制和经济体制的互动，对国家科研机构自身发展及社会观念转变产生了重大而深远的影响。近年来，针对科技与经济“两张皮”、基础研究“两头在外”等问题，国家科研机构进行了持续改革，取得了显著成效。譬如，部分国家科研机构成功转制为市场竞争主体(部分成为上市公司)，推动了科技成果的商品化和产业化。同时，市场化转制加速了科研组织的功能分化，科技产业的规模和效益及创新体系的整体创新能力获得提升。归功于这些改革举措，我国国家科研机构的创新能力显著增强，在R&D人员和经费投入、科研项目数量、论文发表数、专利申请和授权数等关键指标方面均有显著提升。

国家科研机构改革为科技体制机制优化和实现高水平科技自立自强奠定了坚实基础，但改革过程中制度建设相对滞后，导致改革不够深入、持续性不足，对高水平科技自立自强形成制约。一是国家科研机构改革的宏观设计有待优化。主要表现为政策措施的针对性及可操作性不强，急需出台系统性、全面性、针对性的政策。二是行政体制改革滞后。改革过程中，国家科研机构与行政管理体制的共生关系发生了变化，强化经济逻辑与行政体制改革的适配性对国家科研机构改革至为关键，行政体制改革的滞后导致国家科研机构整体改革进展缓慢。三是管理体制的“去行政化”有待深入。在“行政化”管理体制下，科研机构在管理和运营上过度依赖行政命令、规章制度和层级审批，科研活动、人事管理、资金分配等受到严格控制，导致科研人员的创新动力不足，对契合市场需求的研究热情不高，使得国家科研机构难以根据科研实际需要和市场变化自主作出快速响应，造成科研成果供需双方不匹配。四是政策目标与政策工具适配性不足。尽管国家科研机构改革过程中政策工具一定程度上出现了从行政向市场的转变，但由于产权制度及相关配套制度改革滞后，市场化改革受阻，科技交易、税收优惠等市场工具未能充分使用，导致政策工具与政策目标的适配性不足。

(四)国家科研机构具备基础性创新网络，但与其他主体协同性较差

国家科研机构与企业、高校、政府机构、新型研发机构等创新参与者可通过信息交流、共享资源、联合研究项目、技术转移等方式互联互通，彼此形成促进知识流动、技术交流、创新产出和成果转化的创新合作关系。借此，国家科研机构能够整合国家、市场与创新主体，构建多层次、广角度的基础性创新合作网络，促进科技成果转化。同时，基于与其他创新参与者形成的合作关系，国家科研机构可进一步构建政产学研用创新共同体，将科技成果转化为具有产业竞争优势的产品，形成全价值链转化通道。借助创新合作网络和创新共同体，国家科研机构通过建立战略联盟、参与产学研合作、加入创新平台、合作开发大型研究项目、共建共享实验室和研发中心等方式助力实现高水平科技自立自强。

与此同时，国家科研机构受管理体系、体制机制及目标定位等方面的制约，在创新网络构建过程中面临着与其他创新参与者协同性较差的困境。首先，国家科研机构僵化的管理体制导致沟通机制不畅，使其与其他创新参与者信息交流不充分；加之国家科研机构在诸多领域的创新链上下游已自成体系，缺乏与外部合作的积极性，难以与其他创新主体形成协同创新。其次，国家科研机构与企业、高校、新型研发机构等的合作关系不清晰，合作目标与资源分配方式不明确，在更加宏观的层面缺乏统一协调和管理，导致合作效率低下。最后，国家科研机构与产业界、高等院校等之间存在鸿沟和利益重叠(如部分国家科研机构创办企业和大学)，缺少可行的合作模式和激励机制来实现深度合作。

使命定位是国家科研机构的立身之本，国家科研机构改革必须坚持使命导向，在此基础上对治理体系进行优化以实现“有组织创新”，并通过维护治理场域来强化改革的可持续性。

(一)价值引领:坚持使命导向和“四个面向”

以国家战略为使命导向和以“用户”需求为牵引的科研攻关是国家科研机构价值实现的根本，“四个面向”则提供了具象化的目标遵循。这就要求国家科研机构通过改革，既能够在基础性、前瞻性和战略性领域制定符合国家战略目标的创新蓝图，又具备通过发挥自身骨干引领和带动作用产出一批能够充分体现国家意志、满足国民经济发展需求、代表国家最高水平的重大创新成果的能力。通过长期坚持使命导向的科技创新，稳定支持一批基础性、前瞻性和战略性的科研机构，促进科研机构围绕目标要求配置资源要素，使之成为大学和企业间的创新桥梁和有担当的国家战略科技力量。同时，结合新质生产力的发展要求，国家科研机构改革还应依据传统产业转型升级、战略性新兴产业发展和未来产业培育进行战略布局，在补齐和强化创新链与产业链的基础上成为创新链的重要部门，支撑产业链的安全自主可控。

(二)体系优化:结构重塑与功能再造

科技创新体系具有动态性和高度复杂性。从结构功能视角来看，科技创新体系的结构与功能相互关联，体系结构的变化会影响体系功能的实现。国家科研机构作为国家科技创新体系的重要组成部分，其改革过程中必定伴随着内部治理结构的变化，这种结构的变化会经由部分传导至整体，引起整个科技创新体系结构和功能的变化。从体系视角来看，国家科研机构改革的目的正是通过主动改变自身结构和功能以实现对整个创新体系结构的优化和功能的改进，以更好契合高水平科技自立自强的内在逻辑和现实目标。因此，国家科研机构改革的首要逻辑应是明确其在创新体系中所处的结构位置，也就是在国家创新体系中的定位。理顺与其他创新主体的关系是明确国家科研机构定位的关键。一般而言，国家科研机构与高校的关系主要包括共享研发资源、开展联合研究、共同培养科研人才；与企业的关系多围绕科技成果的转化与应用展开；与国家实验室、国家工程研究中心、技术创新中心、新型研发机构的关系则主要基于优势互补，促进科技资源的集成与优化配置，开展特定领域的深度合作，共同解决科技难题。

在此基础上，进一步确定国家科研机构在科技创新体系中应具备的功能。基于高水平科技自立自强价值实现的多重向度，国家科研机构改革应充分契合国家现代化建设及社会发展的关键需求，积极应对国家的重大科研任务，推动基础研究、前沿高技术研究以及服务于社会公益的研究工作。一是围绕基础研究进行战略布局。基础研究是发明创造的源泉，是实现高水平科技自立自强的迫切要求和建设世界科技强国的必由之路，基础研究的高质量发展是高水平科技自立自强的先决条件。进入新发展阶段，随着创新实力的显著增强，基础研究领域不足带来的负面影响更加突出，而国家科研机构在不追求短期经济效益的使命驱动的基础研究方面具有诸多优势。二是聚焦原创技术和核心技术策源与开发。原创技术是“最初创造的技术”或“首次得到应用的技术”，是“从0到1”的发现或发明，对于新质生产力和新兴产业发展至关重要。核心技术供给与基础研究一道，是新型双引擎整合式创新强国的主要路径。以国家科研机构为依托打造原创技术策源地，进而支撑核心技术开发，是新时代抢占科技制高点、推动高质量发展、改善民生福祉的必然选择。三是关注公共创新服务，助力打造“创新公地”。一方面，国家科研机构处于创新链的上游，可从供给、使用及管理等多方面降低下游“用户”的知识获取和使用成本，提高知识的使用效率；另一方面，国家科研机构拥有雄厚的人才储备、先进的实验设备和实验室，可通过打造开放式的创新平台，为创新链下游主体提供创新服务。

(三)治理转变:元治理支撑有组织创新

在高水平科技自立自强的使命导向下，国家科研机构的创新具有基础性、前瞻性和战略性，具备显著的“大科学”特征。国家科研机构是高水平科技自立自强的国家大科学组织模式的重要支点。在大科学治理组织模式下，科技创新的组织模式从以国家(政府)为中心的中心化发展型国家模式转变为以创新主体自组织为主要特征的网络化发展型国家模式。其中，政府职能转变为创新系统的有效构建者和协调者，以及分散创新主体网络化互动关系的协调者，为“有组织创新”奠定了基础。所谓“有组织创新”，即通过提升国家创新体系的整体效能和实现其升级跃迁，遵循“四个面向”的科技创新战略方针，致力于高水平的科技自立自强，以整合式创新和场景驱动创新作为理论支撑，结合体系思想和场景思维，将新质创新主体纳入体系的功能节点，通过依靠新型基础设施来激活新型创新要素的动能，实现有为政府与有效市场的有机统一及人民的广泛参与。“有组织创新”是贯彻“以人民为中心”的创新思想、全面提升国家创新体系效能的新战略范式。

在创新体系结构重塑和功能再造的过程中，国家科研机构改革必须转变治理理念和方式以适应“有组织创新”的治理结构和治理需求。元治理(Meta-governance)主张政府主体在治理过程中将政治权威适度嵌入治理主体及其自治组织和网络中，以回应治理模式下可能出现的效率、民主和制度困境，其逻辑是“有为政府”与“有效市场”有机结合。就国家科研机构而言，元治理范式区别于科层制管理模式下的行政干预或传统治理模式下基于“理性经济人”收益最大化的自由竞争参与，有助于克服管理控制逻辑下的体制僵化和传统治理模式下的“多重失灵”。元治理作为科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的有机组合，其核心关注点在于探索如何利用组织、规章、制度、策略，引导并提升治理结构中的“自我组织形态”，在强调秩序构建和主体协调的同时，还关注网络构建及场域维护，为有组织科研提供落地工具。

(四)场域维护:社会资本的培育和发展

场域理论认为人的行动受到行动发生场所的影响。法国社会学家皮埃尔.布迪厄(BourdienPierre)从分析视角将场域阐释为各种位置间存在的客观关系的一个网络(Network)或构型(Configuration)。这些位置得以被客观界定的依据正是这些位置施加于特定位置上行动者或机构的决定性因素。就创新治理而言，场域作为所有参与者的行动场所，是所有这些参与者构建并反过来会对其扮演角色产生决定性影响的关系网络和结构。由治理到元治理范式的转变关键在于元治理场域的构建，即从基于多元主体共同参与的均衡网络化治理场域转变为强调“有为政府”的“一主多元”非均衡网络化治理场域(见图3)。场域中以关系、结构和认知为三种基本存在形态的社会资本作为实际或潜在资源的结合体，是场域演变的重要动力机制。在国家科研机构治理范式转变的过程中，场域中的社会资本作为一种嵌入多元主体并以这些主体间关系为载体的间接性资源，可借助伦理关系形成的群体压力对国家科研机构起到行为约束和价值导向作用，通过制度化的网络构建来强化场域中的社会资本。

构建元治理场域，首先需确定场域中的“元治理者”。政府力量作为国家科研机构改革和科技创新治理的主要行动者，在政策资源、信息、资金等方面具备显著优势，理应扮演“元治理者”角色，充分发挥引领、组织和协调作用，制定国家科研机构改革的战略目标和政策框架，进而构建其他战略科技力量充分参与的多元主体协同治理机制。“一主多元”网络化结构的形成，既需要政府力量在元治理场域中起主导作用，又离不开国家战略科技力量的有效协同。国家战略科技力量不同组织单元通过关系网络和结构相互联系，形成紧密的协作关系，并在政府主体的引导和支持下，对改革发展目标和政策的理解与认同得以加深，共同的价值导向得以强化，从而形成更加稳定而有效的治理结构。

在此过程中，社会资本培育的关键在于关系网络构建、强化和维护。信任是社会资本的重要组成部分，强化多元主体间的相互信任是构建良性关系网络的重要前提。多元主体间存在定位重叠和重复建设与信任机制的孱弱不无关联。因此，政府力量应通过优化相关的资源和利益分配机制，强化多元主体对政府主体及彼此之间的信任，促使多元主体遵循共同的价值观和行为标准，并通过强化伦理关系和群体压力对多元主体行为形成约束和引导。与此同时，政府主体还应重视建立信息共享平台，促进多元主体的信息交流和知识传播，增强各主体对共同目标的理解和认同。此外，政府主体还须借助制度化网络建设，构建长期、稳定、可持续的元治理网络。

面向高水平科技自立自强的国家科研机构改革实践，首先在于通过重塑创新网络及其治理结构，再造创新网络功能，进而转变创新治理范式。在此基础上，结合不同层次、不同领域国家科研机构的差异化诉求，对其实施分类发展策略，准确定位各类国家科研机构在场域中的位置，使其能够获得与自身发展目标相匹配的社会资本，进而发挥战略科技力量在国家科研机构改革中的组织引领作用，以元治理的主体架构为支撑对国家科研机构的创新进行有效组织。制度建设是改革得以持续的根本，应以制度形式将一些可复制、可推广的成功经验予以固定，并通过立法对国家科研机构改革进行规范约束，以此强化元治理场域中的关系网络。

(一)统一领导:确立治理场域中的元治理核心

强有力的组织领导是国家科研机构集中优势力量攻克关键技术以满足国家战略需求的必要条件。为进一步理顺科技领导和管理体制，更好统筹科技力量在关键核心技术上攻坚克难，加快实现高水平科技自立自强，2023年3月中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》提出组建中央科技委员会。在国家科研机构改革过程中，可以此为依托构建中央科技委员会领导下的中央国家科研机构管理体系，成立中央科技委员会领导下的国家研究与发展委员会，承担中央国家科研机构的宏观管理职能。作为中央科技委员会下属的专门机构，国家研究与发展委员会负责统筹、监督、评估和支持国家科研机构的运行和发展，对国家科研机构起到行为约束和价值导向作用。同时，该委员会通过指导国家科研机构的发展战略、优化资源配置、协调跨领域的大型科研项目，推动使命驱动的科技创新工作。在此过程中，中央科技委员会承担中央国家科研机构的宏观管理职能，同时扮演“元治理者”角色，即通过对国家科研机构的行为约束和价值导向，以及指导国家科研机构改革，起到构建元治理场域、强化场域中关系网络的作用，从而夯实科技创新的根基。

(二)分类发展:充分释放国家科研机构创新活力

结合国家科研机构的制度逻辑及所属部门，建立综合性国家科研机构、产业科研院、地方科研院三类体系。筛选高水平国家科研机构，依据其战略定位、研究领域、社会贡献等标准，优选一定数量的国家科研机构形成中央国家科研机构的核心单位，由中央财政提供稳定支持。同时，引入绩效评估机制以及项目和任务导向的资金支持方式，确保资源分配的效率和公正性，建立动态淘汰机制，对绩效不佳、未能有效响应国家战略需求的中央级国家科研机构进行调整或淘汰，从而激励其持续提升科研质量和创新能力，保持中央级科研体系的活力和竞争力。未能纳入核心级层次的国家科研机构，鼓励其转制为企业或发展成为新型研发机构，以市场化机制运行。由此，不同类型的国家科研机构在创新链及创新治理体系中的位置得以明晰，国家科研机构彼此之间的关系更加清晰，治理体系的结构更加明了，国家科研机构对自身及整体的认知也更加明确，场域中的社会资本得以被激活，国家科研机构的创新活力得以充分释放。

(三)纲举目张:发挥“两院”的组织引领作用

中国科学院和中国工程院作为党、国家、人民可以依靠、可以信赖的国家战略科技力量，在国家科研机构改革中应充分发挥组织引领作用。在中央科技委员会的领导下，中国科学院应进一步聚焦使命驱动的基础研究和应用基础研究工作。与国家自然科学基金委员会、中国社会科学院等进行协同，共同制定国家基础研究的战略方向和优先领域，协调基础研究的跨学科和跨领域合作，确保我国基础研究的高质量发展，提升我国在全球科学研究中的整体实力和影响力，助力我国早日成为世界科学中心。在中央科技委员会领导下，中国工程院应更多承担工程科技创新领域国家科研机构的统筹与管理，承担产业研究院所的总体指导和管理职能，加快提升我国产业共性技术的供给能力，助力我国早日成为全球创新高地。“两院”既可辅助元治理者构建新的场域和秩序，又可通过自身改革对整个国家科研机构改革起到引领示范作用。

(四)制度保障:加快制度建设与立法

制度建设是国家科研机构改革可持续的根本，也是治理场域中秩序重塑和社会资本培育的关键。面向高水平科技自立自强的国家科研机构改革，应基于“四个面向”加快建设现代国家科研机构制度体系。一是紧密对接世界科技前沿，推动基础研究和原始创新；二是紧密对接经济主战场，加强应用研究和技术创新，服务现代化产业体系建设；三是紧密对接国家重大需求，解决关键科技问题，提升国家科技自主权和自主创新能力；四是紧密对接人民生命健康，致力于公益类科技创新工作。在此框架下，以高水平科技自立自强为动力，建立中央科技委员会、主管部门、依托单位协同的分级管理体制，并实行党委领导下的主任负责制、学术委员会指导制和课题制等研究院所运行机制，形成“使命驱动、治理现代、管理科学、开放发展”的现代国家科研机构制度，确保我国国家科研机构在国家创新体系中发挥更加积极的作用。此外，立法缺失已成为国家科研机构治理现代化面临诸多困境的根源。可在适当时机颁布“现代研究院所法”，规范国家科研机构的运行。