国资创投探索容错机制提速，各级政策细则如何落地待观察

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3月前

2024.08.18

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导读：广东率先探索国资创投容错机制，明确提出不以国有资本保值增值作为主要考核指标。

作者 | 第一财经宋婕

国资创投容错机制有助于进一步处理好政府性基金与市场的关系。

近日，《广东省科技创新条例》（下称《条例》）正式审核通过，并将于10月1日起施行。《条例》围绕基础研究、技术创新、成果转化、科技金融、科技人才等方面进行布局，其中提到的探索国资创投容错机制受到风险投资领域关注和热议。

《条例》明确指出，广东省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。

让国资创投管理人和市场化GP“松口气”

与其说是容错，不如说是容亏。当前，LP出资规模和意愿呈现双降趋势，部分正承受到期压力，GP募投退三端也面临不同程度的挑战。各级政府支持国资创投构建容错机制，将有助于改善市场投资者结构，强化市场信心。创投基金能“尽职免责”，一定程度上让国资创投管理人和市场化GP“松口气”。

有国资创投机构从业人士在接受第一财经采访时表示，支持国资创投探索容错机制有一个重要背景，即2024年开始，多个地方的最早一批财政性政府引导基金陆续到期。当国资LP要求基金返还财政资金时，GP或面临来自政策或融资等多个方面的较大压力，并可能对已投项目采取较强的退出行为。若不同地域的国资财政引导基金批量到期，则有可能引发踩踏效应。

《条例》支持探索容错机制，意味着给政府引导基金管理机构提供了缓冲期，让相关机构短期内不至于面临强行退出的压力，进而助力所投项目有序运行。

近几年，提出要推动国资创投建立容错机制的政策文件陆续出台，部分地方也就此进行试点，但未形成大趋势。6月，国务院印发的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（下称《政策措施》）明确提出，要系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。如何支持引导基金适当延长存续期限、打开“尽职免责”的口子，将是多个省市的政府要考虑的问题。

上海国有资本运营研究院资本服务中心主任谢招煌在接受第一财经采访时表示，在探索国资创投容错机制的过程中，国企、国资基金或政府部门应进一步发挥自身在现代化产业体系建设中的组织者作用。

各级政策细则如何落地待观察

《公平竞争审查条例》自8月1日起开始实施，要求规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。在这一政策背景下，具有普适性优惠政策的地方引导基金将进一步凸显优势。

“‘补改投’趋势下，需要有一批国资来承接招商和产业扶持的责任。容错机制的建立也是对这一趋势的呼应，是对引导基金行使推动区域战新产业等领域发展职责的一种保护。”有国资创投机构从业人员告诉记者，“就成果转化、天使投资等阶段，民营资本的市场化投资少了很多。成果转化的环节失败率高，容错机制等政策一定程度上将帮助国资在成果转化环节上发挥更多作用。”

谢招煌告诉记者，围绕国资创投容错机制这一话题，现阶段大家讨论较多的是工具和政策，但提及初心与定位是非常重要的。现代化产业体系发展出现了短板，是财政体系、国资监管部门等推动“投早、投小、投硬科技”的初心。

谢招煌认为，国资创投容错机制是有范围、有限度的，不能被滥用。他建言，要针对不同产业类别设置不同考核标准，对于体系较成熟的主导产业、传统产业，不可能不以保值增值为目标。按照分类原则对先导产业、未来产业去制定目录，再设定对应的容错机制，让基金管理人能更有针对性地去补短板。投资过程做到勤勉尽责、合规合法，就不用过多追究。

今年以来，北京、广州、深圳、成都等多个城市先后对提高国资创投容错率进行探索。据中国投资协会股权和创业投资专业委员会2023年公布的对109家国有创投机构和政府引导基金的调查，61.47%的机构建立了容错机制，较2020年增长9个百分点。

国资创投容错机制建设的步伐正在提速，但各级政策细则如何落地还有待观察。在指导性文件出台之后，不同省市区各级政府及国资管理机构将推进意见征集等流程，围绕不同产业和项目制定执行细则。

就不同地域和项目而言，如何客观、严谨、综合地评判GP能力及所投项目状况，或将有不同评判尺度。有业内人士告诉记者，未来国资LP对子基金的管理将穿透到项目去做综合评断，不单单是对管理人做评判，而是对该基金所有组合做评判。沿海地区基金设立较多且更为专业，评判尺度更多样化或会稍宽松。

上述业内人士告诉记者，政府引导基金的管理过往以相关排名榜为参考，加上第三方尽调，所选择的经营管理大概率不会出错。现在，大家已处于做二次决策的阶段，需要对基金运作做综合评判，要围绕整个基金的项目组展开深入研讨，而不只是对母基金的管理，但现阶段大部分基金管理人尚未具备这样的能力。

当谈到早期投资时，谢招煌建议，选择基金管理机构时不要盲目跟随，要投人而不是投品牌，要选择对被投企业家有影响力的人。在看基金管理规模时，可以更多地去看被投企业拿到了多少投资额，在全生命周期发展生态下得到了多少资源和服务。

为引导基金提供缓冲期，不意味着放松对引导基金的管理。反而是基于创投行业特点和发展规律的前提下，按照整个基金生命周期来对国资创投进行更全面的考核。

对国资创投整个基金生命周期进行考核

据投中研究院发布的《2019-2023年国资平台分析报告》，2019年至2023年间，国资平台直接投资事件数位列前二的省份为广东和江苏，直接投资金额数最多的是广东。但把视线投射到间接投资时，广东国资平台的间接投资事件数与企业数都排在江浙沪之后，间接投资金额数位居江苏之下。

诚然，国资直投能对当地产业链招商、培育先导产业、未来产业集群起到巨大作用。但国资直投的资金很多来自国企自身发债，受负债率限制，高举高打的平台招商考验地方政府对此的支持力度，其可持续性有多强还得打个问号。

早在2016年，国务院发布的《‌关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》就已在强调‌培育多元创业投资主体。广东这次率先提出的不以国有资本保值增值作为国有天使投资基金和创投基金的主要考核指标，其实也是在响应《政策措施》培育多元化创业投资主体的要求。

《条例》表示，政府、国有企业设立的天使投资基金、创业投资基金应当引导社会资本聚焦战略性支柱产业、战略性新兴产业、未来产业，加大对种子期、初创期科技型企业的投资力度。鼓励设立长存续期限的天使投资基金、创业投资基金。建立覆盖科技创新全链条和科技型企业全生命周期的科创投资基金体系。

“我们认为，为创业者们、科学家们提供全生命周期的综合服务，是当前现代化产业体系发展过程中国有企业的重要责任。”谢招煌告诉记者，全生命周期的综合服务首先包括创投基金投资，这涵盖了股权投资、技术验证以及产业链上下游协同，然后是债权性质的综合性配套融资服务。同时要实现全产业链发展，提供产业基金、园区、上市公司等等金融综合工具。其次，还得围绕科创发展这一主题，在全系统普及私募股权基金的制度性优势，让监管部门、审计部门更理解科技创新在服务现代化产业体系中的作用。

微信编辑 | Ziang

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来源：第一财经

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