复盘法国移民法案之争（上）：政治的妥协与矫正机制

当地时间2023年12月19日，法国巴黎，法国议会当晚以349票支持、186票反对的表决结果，通过了移民法草案。

文｜龚克

（法学博士，旅法媒体人）

法国的新移民法之争，在几乎快要被人忘记的时候，终于等来了句号。

1月25日，法国宪法委员会裁定：此前国民议会投票通过的移民法案部分违宪，在全部86个条款中，35条被全部或部分驳回。尽管被判定合宪的部分仍然不乏争议，但从立法流程而言，生米已经做成熟饭。马克龙迅速签署了法案使其生效。由此，此前扰动法国政坛乃至整个社会的移民法案之争，有望暂时告一段落。而未来多年间的法国移民政策，也将由这部新法所体现。

从去年12月末到今年1月末，这一个月内的法国政坛风起云涌，从移民法案恶战，到内阁改组传闻，随后最年轻总理走马上任，再到围绕新阁员的种种争议，最后焦点已经完全转移到声势浩大的农民示威，整个政治景观可谓“换了人间”。

然而，围绕移民法案的攻防，仍然是其中最具有制度意义的一役。一方面，在左右阵营尖锐对峙的背景下，议会两院中的“联席对等委员会”（CMP）作为政治妥协机制，宪法委员会（Conseil constitutionnel）作为政治矫正机制，在其中发挥了至关重要的作用；另一方面，虽然法案最终按照政府的期望得以通过，但只能用“惨胜”来形容，其代价是执政多数派的内部裂痕变得前所未有的明显，乃至走到部长辞职和政府改组的地步。甚至可以说，为马克龙第二任期的剩余阶段埋下了难以预测的风险。

移民问题的困境和解决思路

包括法国在内的许多欧洲国家，近年来在移民问题上面临一种“双重困境”：一方面，上一波移民危机在2015年左右达到高潮之后，经过数年的缓和，近年来又重新激化，欧洲各国的日常治安、恐袭风险、福利分配等各个方面都受到剧烈冲击，并且引发了内部反弹，其显著表现就是各国内部主打排外的极右势力在经历一段停滞后，近年重新呈现上升势头，因此各国政府本能地需要收紧移民政策；另一方面，欧洲各国人口老化趋势愈发严重，出生率始终在低位徘徊，需要合格的移民人口来填补工作岗位空缺，这是右派和极右派奢谈“捍卫欧洲文明纯正性”所不能解决的问题。

正是在这种背景下，法国政府一直强调起草新移民法的双重思路：既要强化对非法移民的打击（尤其是此前下达的强制离境令绝大部分难以实施），又要创造条件，帮助有一技之长的合法移民融入社会。但也正因为这种折中路线，导致它不可避免地遭受来自左右两方的攻击：左派指责强硬手段是“残酷压制”，右派则担心移民的进入将进一步恶化安全局势。

事实上，法国的移民法案改革构思并非自今日始。早在马克龙的首个任期内，移民法案就已经提上日程，但和退休改革、失业保险改革等项目相比，紧迫性略逊一筹。2022年，马克龙顺利连任，但在紧随其后的国民议会选举中，执政党失去了议会中的绝对多数，原计划尽快推出的移民法案也随之暂缓。

当地时间2023年12月11日，法国西南部图卢兹，法国总统马克龙发表演讲。

但是，放在欧洲移民危机持续升温的背景下，马克龙政府不能不有所动作。这也是为什么他渴求在圣诞节前不惜代价地让法案过关的原因。因为一旦错过这个时间节点，进入2024这个欧洲议会选举年，国民联盟（RN）可能会在一月份发起攻势，推出自己版本的移民法案。届时背负立法失败负担的政府和多数派，将不得不在参与极右派发起的游戏，无疑将处于更加被动的境地。

2023年2月初，内阁会议正式推出移民法案，随后提交议会进行审议。但原本只有27条的法案在两院审议中被层层加码，尤其是在右派共和党占据优势的参议院中，被朝着右倾方向大幅修改，愈发强调对移民的限制手段。

纵然如此，法案仍险些难产：12月11日，国民议会给政府来了一个下马威，以270票对265票的微弱优势作出决议，拒绝针对移民法案进行投票，作为主事人的内政部长达尔马宁（Gérald Darmanin）被迫向总统提出（象征性的）辞职，以示对事态负责，但马克龙立刻予以拒绝。

随后，法国政府召集议会两院“联席对等委员会”（CMP），对法案进行最终的折冲樽俎。委员会经过艰苦谈判，最终酝酿出一个妥协版本。12月19日，国民议会投票通过了这部备受争议的移民法案。

CMP委员会：一种政治妥协机制

移民法案之争再次将CMP委员会推到了万众瞩目的位置。这样一个看似不起眼的程序，折射出多重制度意蕴：两院制、政党制、政府角色以及最重要的——政治妥协文化。

早在法国革命时期，关于议会究竟采一院制还是两院制，就成为事关国本的一个重大争议问题（这也是近现代所谓“左右之分”的真正起源之一）。两院制的支持者认为，立法权一分为二，可以更好地保证理性决策，防止冲动冒进；但反对者则认为，立法权代表人民的意志，必须是统一而不可分割的，两院制中的上议院可能成为贵族酝酿阴谋、破坏革命的渊薮。事实也证明，均衡两院制在法国宪政体系中的确立，是一个漫长而艰难的过程。不仅在革命狂飙突进的年代难以实现，而且在此后的漫长岁月中，即便形式上建立了两院制，但由于权力配置失衡和历史境遇，众议院往往拥有几乎是压倒性的发言权（最典型者如第三共和），同样也不存在议会两院“各执一词”、陷入僵局的情况。

1958年第五共和的建立，从整体架构上建立了权力配置较为均衡的两院制，参议院尽管在政治生活中的角色不如国民议会重要，却也同样拥有了独立审议的实权，不再居于附庸地位。但这样一来，就产生了额外的问题：如果两院在各自审议过程中坚持按照自己修正的版本进行投票，法案在两院间穿梭往复，却始终达不成一致，又该如何是好？

正是面对这一难题，作为第五共和建立后的一个全新尝试，CMP委员会显示出它的独特作用。在两院无法就法案达成一致、导致立法僵局的情况下，应总理或两院议长要求，议会两院可以各自遴选七名众议员和七名参议员，组成委员会闭门议事，针对有争议条款起草一份妥协方案。如果政府也认可这份方案，则提交议会两院进行投票。如果CMP委员会未能找到妥协方案，或者政府不予认可，那么相关程序便宣告失败。法案重新进入到两院穿梭进程中，并且最后可以由国民议会一锤定音。

CMP委员会的意义在于，它既能让议会两院充分表达各自的意见，又能在常规程序难以调和分歧时扮演有效的弥合机制。据统计，迄今为止大约三分之二的CMP委员会能够找到妥协方案，通过这种方式通过的法案约占全部法案的20%。

更重要的是，CMP委员会机制同时体现出政治精英主义和多元主义。相对于577名众议员和348名参议员，14名委员显然是“精英”中的“精英”，闭门协商的做法很容易被批评是“小圈子内部勾兑”。然而许多情况下，政治困局正是通过这种小范围跨党协作和妥协而得以突破。而委员会的构成也必须考虑到不同政治力量的对比，确保议会两院包括反对派在内的不同党团都有其代表。进一步而言，CMP委员会的成功运作，还有赖于一个相对成熟的政党政治机制：一旦达成妥协方案，不同（主流）政党必须将其作为一个严肃的、体现某种政治承诺的方案来予以推进——哪怕和本党此前的政治要价有明显距离。尽管后续投票中不能保证相关党派所有议员都会赞成（甚至不排除在议会投票中被否决），但找到解决出路的几率仍然大大增加。

当地时间2024年1月26日，法国雷恩，抗议者参加反对法国有争议的移民法案的集会。