内容提要：教育体制是社会体制的组成部分，当它与整体社会发展不协调，难以有效服务人的成长发展的时候就需要进行改革或改进。中国四十余年的教育体制改革主要是依据市场经济体系对教育的需要革除教育体制中长期计划经济体制下所形成的僵化模式的弊端。《中共中央关于教育体制改革的决定》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》是中国历史上两份比较系统、深刻、全面阐述教育体制改革的中央政策，是两个不同时期教育向现代化、法治化方向推进的尝试。教育体制改革取得一定成效，又受社会惯性的阻碍，仍需明确方向、继续努力。
我们这代人是在改革开放45年中度过人生中精力充沛的阶段的，所以对改革开放的了解、认识、感念都特别深刻。1978年，我因为前一年恢复高考引发就读的初中学校按考试成绩分班、分组而进了快班、快组，并在1979年进入当地刚开始创办的高中重点班。1981年上大学物理专业的时候，又得悉被批判了30年的陶行知恢复名誉，于是迷上陶行知研究，从学习物理转向痴迷于教育为主的“人理”研究，并逐渐摸索出自己基于大面积实地调查基础上，着眼于教育改进，运用集成人学理论研究教育的独特方式方法，至今行走了全国2000余县，对教育与社会发展的巨复杂系统连续体形成深层立体的感知。
在四十余年对教育的研究中，认识到对人的成长规律的认知局限是教育遇到的最具大难题。对于中国过去45年的教育实践，能够有效促进教育改进的是教育体制改革，同时最难进行的改革也是教育体制，所以选择这一话题展开讨论。
《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）是中国历史上两份比较系统、深刻、全面阐述教育体制改革的中央政策，我巧合地都与之关联密切。我的人生经历中直接与教育体制改革相关始于1984年。当时我正好发起组建了徽州师范专科学校教育科学协会，利用暑假到安徽的七个县进行教育调查，当时指导我们这个社团的徽州师范专科学校教育学专业的黄安澜老师说，时任安徽师范大学副校长的夏瑞庆老师委托他对教育体制改革进行问卷调查。黄老师便将一些问卷发给我们的会员，我们从中学到一些内容，也提供了我们调查的真实信息上交了。后来才知道这件事就是为起草1985年颁布的《决定》而做的调查。1985年，我被分配到安徽省陶行知纪念馆工作后，恰逢《决定》印发后的学习与贯彻。我除了纪念馆的工作，还在由普通高中转为职业高中的安徽省行知中学任教改实验员，遇到和研究较多的就是教育体制问题。又参与了时任安徽省徽州行署专员吴存心等人申报的中央教育科学研究所“七五”课题“陶行知教育思想与农村教育改革”，成为该课题组成员和课题报告的实际撰写人，结合学习陶行知论著提出“农科教统筹”等观点，也是从体制切入的改革。1988年，时任农业部长何康到安徽调查，对我们实验的“农科教统筹”高度认同，并向国务院报告建议在全国推广，国务院随即成立“农科教统筹办公室”，全国十余省相继成立“农科教统筹办公室”，使得我的研究一开始便与全国性教育体制改革和教育政策密切相关。2008年启动《规划纲要》的起草工作，我又任《规划纲要》专题组成员，除了参与总体战略和基础教育专题，也恰好参与体制改革专题，对教育体制改革的问题进行了又一次系统、全面的梳理。2020年，教育部启动对《规划纲要》实施的评估工作，我再次被安排对体制改革之中的考试招生制度改革部分进行评估。什么是教育体制改革，这是40余年来在不断深化认识，不断明晰，又不断有新的看法的议题。
1977年前，中央教育管理机构曾被撤销，人员下放到干校。党的十一届三中全会后，经过拨乱反正，国家基本教育制度逐步得以恢复。恢复后发现不适用，于是教育体制的改革提上日程。当时主要面对的是中等教育结构不能适应社会经济发展需要；办学为主体单一，小学教育资源难以满足普及需求；教育、劳动、就业与干部身份捆绑过紧。高等教育、农村学校教育、城市中等职业技术教育成为明显薄弱的部分。简言之，当时教育体制最大的弊端在于长期计划经济体制下所形成的僵化模式。1984年10月，中共中央《关于经济体制改革的决定》中提出要起草一份关于教育体制改革的文件。1985年5月27日，中央颁布了《决定》。《决定》明确原有教育体制存在的问题与弊端在于不能有效服务社会主义建设，因此提出教育体制改革要遵循“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的指导思想；教育体制改革的目的，“是提高民族素质，多出人才、出好人才”。《决定》判定当时教育的主要问题是：一、在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。二、在教育结构上，基础教育薄弱，学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏，经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，高等教育内部的科系、层次比例失调。三、在教育思想、教育内容、教育方法上，从小培养学生独立生活和思考的能力很不够，发扬立志为祖国富强而献身的精神很不够，生动活泼地运用马克思主义思想教育学生很不够，不少课程内容陈旧，教学方法死板，实践环节不被重视，专业设置过于狭窄，不同程度地脱离了经济和社会发展的需要，落后于当代科学文化的发展。强调：“中央认为，要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。”《决定》的发布标志着在中国当时迫切需要解决的是教育体制机制问题上形成了广泛的共识，教育体制的改革已被纳入到改革开放和社会主义现代化建设的总体设计之中。《决定》内容可简括为“放权”“给钱”四个字。通过简政放权，扩大学校的办学自主权，强化地方政府对发展教育事业的权利和责任，明确把发展基础教育的责任交给地方。“实行基础教育由地方负责、分级管理”。在中等教育方面，通过改革，调整中等教育结构、发展职业技术教育的目标得到了较好的实现。到1990年，全国高中阶段普通教育和职业技术教育在校生的比例达到了1∶1。在高等教育方面，扩大了高等学校的办学自主权，对高校招生和毕业分配制度进行了改革，一些院校逐步实行了校长负责制。在教育经费保障方面，做出“两个增长”的决定，即要求“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，决定地方政府可征收教育费附加，为义务教育增加了一项资金来源。《决定》还比较细致的提出：“要针对现存的弊端，积极进行教学改革的各种试验，例如改变专业过于狭窄的状况，精简和更新教学内容，增加实践环节，减少必修课，增加选修课，实行学分制和双学位制，增加自学时间和课外学习活动，有指导地开展勤工助学活动等等。”在当时一些学校得到实施。1985年的《决定》将高度集中的中央教育管理权力与相应的责任同时下放到地方，坚持“基础教育地方负责，分级管理”的原则，基本形成了“市县办高中，乡镇办初中，村办小学”的格局，事实上将义务教育的责任完全交给乡村两级了，好处是乡政府和村委会对自己办的学校尽心尽责，校舍的维修、学校的建设、学校的土地，甚至教师生活的一些困难都更多地给予关心；坏处是农民负担过重，各地财力强弱不同。尽管在“人民教育人民办”的口号下，一些地方村民捐资办学，推动了义务教育的普及，最终还是在1994年实行“分税制”后，地方财力减弱，农村义务教育经费雪上加霜，出现大面积乡村教师工资拖欠、农村教育大量负债无力偿还等情况，不得不在2001年改为实行义务教育转向“以县为主”的体制。2001年，全国人大代表胡平平牵头提交《尽快制定义务教育投入法》议案，建议“加大县级政府统筹力度，建立从中央到地方各级政府合理分担农村义务教育投入新机制”“将农村义务教育的办学经费和人事管理全部收归县管”。5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》印发，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。义务教育“以县为主”的体制解决了经费保障问题，却难以解决甚至在一定程度上加大了均衡问题。自2002年起，各地大规模撤并乡村学校和教学点，使得此前十余年农民用汗水建起的学校面临被拆或是薄弱学校，村民失去办学权和管理权，对就近的学校没有责任了，也没有办好家门口学校的积极性，于是，随着中国经济区域发展不平衡、城乡差异扩大、人口流动加快，“城里挤，乡村空”，就学城镇化率长期高于居住城镇化率近20个百分点的情况出现，事实上还是增加了村民孩子就学成本，减少了他们平等享受义务教育权利的机会，造成明显的不平等和不公平，其根源就在于学校管理隶属于有层级的单一主体的体制特征。不同层级资源获取与配置能力大小差距拉大了不同区域学校之间的差距。2010年《规划纲要》起草之初就意识到体制是教育发展的突出障碍，相对于此前的体制改革不仅是内容扩展，也是层级提升，设置了第三部分专述体制改革，并设置了六章；第十一章为人才培养体制改革，提出更新人才培养观念，创新人才培养模式，改革教育质量评价和人才评价制度；第十二章为考试招生制度改革，设计了推进考试招生制度改革，完善中等学校考试招生制度，完善高等学校考试招生制度，加强信息公开和社会监督；第十三章为建设现代学校制度，提出推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度，完善中小学学校管理制度；第十四章为办学体制改革，提出深化办学体制改革，大力支持民办教育，依法管理民办教育；第十五章为管理体制改革，要求健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，加强省级政府教育统筹，转变政府教育管理职能；第十六章为扩大教育开放，明确加强国际交流与合作，引进优质教育资源，提高交流合作水平。《规划纲要》在体制改革方面亮点纷呈，比如：提出教育管理体制改革的目标是形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，初步提出“管办评分离”。2013年党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出要“深入推进管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。2015年教育部印发《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，明确了管办评分离的教育行动路线图。试图解决长期以来教育领域存在的政府集举办者、管理者、监督者、评价者等角色于一身的弊端。《规划纲要》在发展方面的指标基本都实现了，有些还提前超额实现。但在体制改革方面，包括人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度、办学体制、管理体制、对外开放在内的各个方面都不能说实现了原定目标。在强调简政放权的同时，学校还是收到大量行政部门的文件，行政部门指令的非教育教学工作量仍不断加重。40余年教育体制改革的实践从某种意义上看就是在社会主义市场经济条件下，中国的教育该由谁办、如何办，由谁管、如何管，由谁评、如何评，以及管、办、评的主体与责权关系等一系列的问题，如何协调政府与民间、市场与计划、效率与公平、公益与产业多主体与多重属性的问题。直至当下，中国教育体制改革历经曲折、艰辛探索，但当下的师生负担过重、优质教育资源不足与不均衡、教育公平与普惠不充分、过度培训、教育与生活脱离、教育与产业脱节、高技能人才短缺、科学教育滞后等众多问题都显示体制改革还远远没有实现目标。教育上存在的诸多问题在根源上都与管理与评价权力过度集中、标准过于单一高度相关，如何进一步扩大学校办学自主权和教师教学自主权，如何厘清教育行政部门和其他职能部门的权责，教育部门的人权事权财权如何统一等问题将在未来的教育实践中期待解决。《十四五规划纲要》将建设高质量教育体系作为五年工做目标，二十大提出建设教育强国，深入实施科教兴国。对于教育体制的未来走向，要以人为本，立足长远，坚持系统思维，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改进，坚决破除一切制约教育高质量、公平发展和受教育权利保障的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高加油人性化水平、教育治理体系和治理能力现代化水平。作为40余年教育体制改革的参与者，有一些刻骨铭心的体验，择其要者表述如下。一是教育体制需要不断现代化。当下的教育是整个中国教育现代化历程的一段，未来的方向是继续现代化，不能迷失现代化的大方向。体制的现代化是教育现代化不能缺位的部分，其中包括建立现代教育行政体系，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，对此不能反复，不能犹豫，不能瞻前顾后，不能为某些人的现实利益阻碍。方向不对，改革的功夫全费，还可能对教育造成严重的伤害，直接危及人的健全成长，社会的健全发展，更不可能实现教育强国目标。二是教育体制需要向法治化方向改进。教育体制改革遇到的最大阻力来自旧有的行政体系，有效改进的出路在于推进依法行政，政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导。各级政府要切实按照建设法治政府的要求，依法履行教育职责。落实教育行政执法责任制，及时查处违反教育法律法规、侵害受教育者权益、扰乱教育秩序等行为，依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权。实现教育强国必须依法治教，要制定《学校法》《考试法》等基本法律，学校依法建立，校内依据学校章程治理，让当事人有当事权，切实尊重专业人才，保障教师教学自主权和学生学习自主权，依法规范行政权力的乱作为和不作为。三是要基于市场经济体系设置教育体制。教育被人称为计划体制的最后堡垒，这一特征客观上阻碍了教育的公平、公正、普惠和质量与效能提升。建立社会主义市场经济体制是长远的制度设计，不是权宜之计。教育体制改革要与之配合、配套、分步推进，改革包得过多、统得过死的体制，建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。只有这样，才能增强主动适应经济、社会和科技发展的活力，走出教育发展的新路子，促进教育更好地为现代化建设服务，为人们追求幸福生活服务。四是需要尽快建立第三方专业评价。建立并使用第三方评价才能引入多样的评价标准，形成多种评价方式促进学生发展，消除评价标准过于单一、评价权力过于集中的痼疾，增强教育行为的客观性、公正性、公平性，使第三方评价与第一方评价、第二方评价相互验证、相互补充、相互监督，整体形成良性平衡的教育评价生态，增强教育体制的平衡与可持续性。五是要坚持多主体参与的办学体制。历史反复证明，单一主体必然导致教育资源不足、质量不高、效能降低，无法满足人民日益增长的教育需求。曾经的“两条腿走路”办学和其他国家建立的特许学校显示政府包揽办学不是好体制，义务教育政府应承担全部责任，也需要多主体办学才能激活。高等教育更需要大量的私立学校才能成为更有吸引力的留学目的国。职业技术教育必须进入市场才能更有效。因此，必须依法保障多主体参与办学的基本权利，在政策上不能摇摆、反复。六是继续推进建立“招考分离”的招生制度。《规划纲要》已经提出：“按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”由于这一体制未能建立，导致此后单一标准的培训疯狂增长、师生负担加重、培训的刚性需求长期存在，“双减”后隐形培训难以消除。“招考分离”有利于促进入学机会公平、有利于形成优秀人才选拔的多元录取机制，事实上确立了多元标准，使得中小学生从单一的考分比拼中解脱出来，能够依据天生我才必有用的逻辑去发展自己的优势潜能，是教育上众多顽瘴痼疾的治本之策。检验教育体制优劣的最终标准是师生及教育当事人的感受与体验，如果感到愉悦、幸福，还能获得天性充分发挥的成长就是好体制；如果感到教育过程痛苦、负担重，不能成为学习的主人，出现大面积的心理与人格问题，大多数人不能正常成长，就不是好体制，就需要继续不断的改进。风雨廿载，感恩每一份支持与陪伴，感恩每一份付出与收获。下一个二十年，未来更多个二十年，我们仍将勇敢前行，期待更多志同道合的伙伴和我们一起参与到教育问题的解决中，遇见教育的美好未来。同时，也期待更多的你成为研究院的月捐伙伴，用长期的信任与陪伴，支持研究院独立、专业、持续的行动，共同呵护孩子的童年和未来。点击“阅读原文”或扫上方图片二维码，加入月捐计划，支持研究院独立发声！
