新自由主义必将亡于智利？智利经验对全球化时代的启示

文/[智]塞巴斯蒂安·爱德华兹

来源/本文摘编自《智利计划》

本文由中信出版社供稿

1955年，就在冷战掀起了一波新高潮时，美国国务院启动了“智利计划”。这项计划的目标是在芝加哥大学培训智利的经济学家，这里是资本主义思想的重镇和米尔顿·弗里德曼的学术家园。在回到智利之后，这些年轻的学子就会在拉美爆发的日益激烈的思想之争中大力鼓吹自由市场的原则。在这些思想斗争中，他们的对手是左翼经济学家，后者相信消除贫困和落后的唯一途径就是通过国有化、经济计划和社会主义来扩大国家的作用范围。1961年，在菲德尔·卡斯特罗（FidelCastro）公开声称自己为一名马克思列宁主义者之后，智利计划成为美国遏制共产主义在拉美地区扩张的不可或缺的战略之一。

在十多年的时间里，这帮被媒体称为“芝加哥小子”的年轻学子对智利的政策制定几乎毫无影响。他们在学术界埋头苦干，训练其他经济学家，撰写专栏文章，发表枯燥无味的学术论文，为大银行和大企业提供咨询。但是，他们并未得到足够的重视。实际上，在位者对待他们的态度经常带着嘲讽和戏谑。

1973年9月11日，奥古斯托·皮诺切特将军发动了一场军事政变，将社会党总统萨尔瓦多·阿连德赶下台，这让形势发生了剧变。军方掌控权力，这是芝加哥小子的天赐良机，使他们得以将米尔顿·弗里德曼及其同事传授的理论付诸实践。在接下来的17年间，他们可以放开手脚，利用智利经济开展一场实验。芝加哥小子解除了对价格和利率的管制，降低关税，将数以百计的国有企业私有化，推行教育补助券制度，创建个人储蓄养老金账户，放松对企业和银行的监管，全面推行市场化。他们采取休克疗法来平衡政府预算，降低通货膨胀率，改革劳动法案，抑制工会的力量，吸引外国投资者，并增强了法治。

当1990年民主制度得以恢复时，与1973年军方将阿连德总统赶下台时相比，这个国家的面貌发生了天翻地覆的变化。在不到20年的时间里，芝加哥小子创建了一个现代资本主义经济。尽管经历了一些混乱并在1982年爆发了一场严重的货币危机，但智利经济的效率、生产率和增长速度仍有显著提高。在财经界，很多人都在谈论当时出现的“智利奇迹”。

然而，这是一场背负原罪的奇迹：它是由一个独裁政权推动的，该政权侵犯人权，对其反对派系统地实施迫害、监禁、酷刑和暗杀。正是由于这个原因，在1990年民主制度恢复之后，该国新任领导人并没有放弃这一由芝加哥小子创建的模式，而其中很多领导人都曾经遭受过皮诺切特的迫害，这让大多数观察家都感到惊讶。继任的中左翼政府没有废除自由市场政策，而是继续深化改革。

确实，新当选的民主政府扩大了社会保障的范围，但是所谓的新自由主义模式的主体架构得到了进一步扩展，比如小政府、极为宽松的管制措施、对世界其他地区完全开放、限制工会运动、极低的企业税、以补助券为主的教育和医疗体系、目标有限的社会保障体系、以个人储蓄账户为主的养老金制度、在各个层次依靠市场的力量。并不像很多不明就里的批评家宣称的那样，芝加哥小子创建的模式只得到了军方的支持。在三十多年间，基督教民主党、民主党和智利社会党的很多成员也广泛支持这一模式。

在经历了一个多世纪平庸的表现之后，在21世纪初期，智利成为拉美地区最富裕的国家，并且遥遥领先。与此同时，智利的各项社会发展指标同样处于本地区的最佳水平，比如医疗、教育和预期寿命。结果，生活在贫困线以下的人口比例从20世纪80年代中期的53%降至2017年的6%。从收入和其他经济统计数据看，至2020年，智利看上去更像一个南欧国家，比如葡萄牙或西班牙，而不像一个拉美国家。值得注意的是，当智利的改革最初启动时，多数专家都持怀疑态度。他们认为芝加哥小子极力倡导的市场化政策过于激进，在一个贫穷的拉美小国不会奏效。1975年4月16日，在米尔顿·弗里德曼与皮诺切特将军于圣地亚哥会晤两周之后，《卫报》披露军方正在考虑采纳某些“由芝加哥经济学家设计的大胆计划”。

图1.1和图1.2归纳了智利新自由主义模式最为重要的一些经济表现。图1.1展示了1980—2019年一组拉美国家人均GDP的演变。如图所示，在20世纪80年代前期，智利与哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔和秘鲁一起，处于垫底的位置。至2003年，主要因为由芝加哥小子启动并由中左翼政府继续推进的市场化改革，智利成为本地区人均收入水平最高的国家。这一领先地位一直保持到2019年，才被巴拿马超越。图1.2表明，智利贫困人口比例从1987年的53%降至2017年的仅6%，远低于拉美其他国家的水平。相比之下，2017年哥斯达黎加和厄瓜多尔的贫困发生率分别为22.5%和21.5%。

在1990年民主制度恢复之后，智利经常被称颂为新兴经济体或者转型经济体如何实施公共政策的典范。对于智利的发展经验，全世界持各种政治观点的专家都会用“激动人心”和“令人鼓舞”这样的词语来形容。来自苏联阵营的各国政治家纷纷访问智利，以获取第一手资料，了解如何成功地实施亲市场的政策，如何开放经济，并将规模庞大的国有企业私有化。

尽管经济实现了快速增长，贫困率也显著降低，而不平等的程度在整个时期依然保持在高位。2022年，在经合组织（OECD）所有成员国中，智利收入不平等的程度高居第三位。2010年，智利加入了这一高收入国家集团。从2000年至2020年，智利的收入差距有所缩小，但仍然维持在很高的水平。持续的不平等是智利的阿喀琉斯之踵，新自由主义模式的设计者基本上忽视了这个严重的缺陷，而这也将成为他们挥之不去的噩梦。在接下来的章节中，针对收入和财富分配的斗争将是一个反复出现的主题。

从智利“奇迹”到2019年民众叛乱和制宪会议

2019年10月18日，智利全国爆发了大规模的示威活动，这令大多数观察家感到震惊。引发示威活动的事件是地铁票价小幅上涨了30比索，相当于4美分。但是，集会者抗议的远不止票价上涨。数个城市的几十万民众游行示威，抗议精英阶层和大企业贪婪成性、犯罪猖獗、学校追逐私利、养老金微薄、推行隔离政策和新自由主义模式。示威者要求豁免学生的债务，实行全民免费医疗。他们挥舞着马普切人的旗帜，要求归还19世纪从原住民那里掠走的土地。尽管大多数示威活动是和平的，但是有些变得极为暴力。纵火、毁损公私财物和抢劫行为时有发生；在抗议活动最初的几天，超过20座地铁站被烧毁。警方以不当使用暴力作为回应，并被指控多次侵犯人权。

在经历了数周的示威、骚乱、抢劫和四处纵火之后，2019年11月15日，大多数政党的领导人断定，控制暴力的唯一方法就是发起一次全国大会，以制定新的“社会契约”。在所有的主要政党中，智利共产党和极左翼的“广泛阵线”没有参与其中。智利举行了一次全民公决，以决定是否以一部新宪法来代替皮诺切特统治时期实施的1980年宪法。这部宪法在几个民主政府执政时期做过修订。尽管由于新冠疫情而有所拖延，但是在一年之后，同意重新编写智利宪法的选民以绝对优势赢得了这次全民公决，2021年5月中旬，通过选举产生了155名制宪会议的成员。155个席位中有17个留给了原住民的代表。根据规则，新宪法文本将包含如下条款：宪法至少要得到2/3的制宪会议成员支持才能通过。

在制宪会议中，大多数当选的成员都属于极左翼，很多人支持与社会权利、生育权利和环境保护有关的具体条款。他们宣称，这次大会的目标就是编写一部“反新自由主义的宪法”，以终结芝加哥小子创建的模式。他们希望这部宪法能够赋予每个人广泛的社会权利，承认原住民在19世纪时被剥夺了土地，应当对他们给予补偿；保护性少数群体（sexualminorities）和环境。只有27%的制宪会议代表是由右翼和中右翼的保守主义力量选举出来的，因此，他们无法获得1/3的席位以实行否决权。2021年12月29日，《纽约时报》的封面故事提到：“智利……正在发生一场全国性的变革。在经历了几个月反对社会不公和环境破坏的抗议活动之后，155名智利人被推选出来，以编写一部新宪法。他们宣称，目前正在经历一场‘气候与生态危机’。”

2021年12月19日，时年35岁的国会议员加夫列尔·博里奇，这位前学生运动积极分子和“尊严制宪”联盟的成员以明显优势当选总统。他得到了智利共产党和“广泛阵线”的支持，后者是一个由规模较小的极左翼政党和一系列政治运动组成的联盟，比如公共利益（Commons）、社会融合（SocialConvergence）、共同力量（CommonForce）和民主革命（DemocraticRevolution）。他们乐于称呼自己为“共同体”，其中大多数诞生于21世纪第二个10年早期的大规模学生示威和抗议活动。在总统竞选时一场接一场的演讲中，加夫列尔·博里奇号召废除“新自由主义模式”，包括其中一些最具特色的成就，比如基于个人储蓄账户的养老金体系。

在博里奇宣誓就职三个月后，制宪会议完成了自己的任务。伴随着大张旗鼓的宣传活动，宪法草案于2022年7月4日呈现在公众面前。9月4日举行的全民公决将以简单多数的方式，决定是否采用新宪法。这两个选项都有两个月的时间来宣传自己，或者通过新宪法，或者将它否决。

提交的新宪法远远超出改革新自由主义模式的范畴，而这一模式在过去40年间一直占据主导地位。宪法文本对智利的政治制度做出了重大改变。它宣称智利是一个多民族国家，由数个原住民民族构成。它弱化了财政责任和产权保护，为原住民提供了大量的自治领地。这部宪法取消了参议院，并界定了广泛的社会权利，共有103项之多，包括冰川不被破坏的权利。它创建了几个司法体系，其中一个适用于被官方认可的11个原住民民族，还有一个适用于其余人口。这部宪法明确规定，原住民在国会中拥有保留席位，指示政府的外交政策应当集中关注拉美地区，而不是像20世纪晚期以来所有政府所做的那样，主要关注太平洋地区。

随着全民公决日期的临近，几位中左翼政治家对这部拟议的新宪法提出了批评，其中包括前总统爱德华多·弗雷·鲁伊斯-塔格莱和里卡多·拉戈斯。他们指出，这份宪法草案并没有解决人民的真实诉求和渴望；它主要受“身份政治”的影响，过于偏重党派的意见。这份草案没有解释提供这些社会权利的资金来自哪里，因而有可能只是一堆无法实现的承诺。他们确信，制定一部新宪法是必要的，但是本次制宪会议制定的这部宪法还不完善。他们的观点是，否决这部宪法草案，重新制定一部新宪法。

9月4日，在经历了一场紧张激烈且令人痛苦不堪的宣传活动之后，否决的一方以明显优势获胜，有62%的选民选择否决这一草案，赞成通过草案的选票仅有38%。对博里奇总统而言，该投票结果是一记重击，因为他极力赞同通过新宪法。《纽约时报》9月6日刊登的一篇文章指出，“制宪会议由154名选出的代表构成，其中很多人都是政治上的门外汉。他们提出的转型方案被证明过于激进，因而不得不进行重大调整”。i9月5日的《经济学人》杂志写道，“失败的责任很大程度上要归咎于制宪会议本身……在当选的代表中，超过2/3都来自主流政党之外。他们中有很多人来自强硬左派的政治新手和积极分子……他们很快就与普通选民产生了隔阂”。

在2022年9月下旬我写下这段文字时，所有派别的政治家都在讨论智利的制宪议程下一步应该走向何方。尽管还不清楚新议程的时间节点和具体细节，但仍有三件事是确定无疑的：首先，智利将以一部新宪法来代替现有宪法。新宪法将重视和保障很多社会权利，并由国家免费提供。这部新宪法包含的社会权利不可能像被否决的草案中那么多，但是数量仍将非常可观。其次，新宪法的文本将由选举出的代表在“专家”的协助下编写，包括宪法学家、社会学家、经济学家和人类学家。然而，这次编写宪法的整个过程将在政党的指引下完成，从而避免原来制宪会议的过激行为和官僚主义作风。最后，新自由主义时代不会卷土重来，由芝加哥小子创建的经济体系大部分将被某种社会民主体系取代，这类似于欧洲盛行的那种制度，特别是北欧国家。这种深入的改革是否有助于智利实现社会和谐与包容，并且更为平等和繁荣，仍然有待观察。

亲历2019年叛乱

2019年11月3日，在智利人所称的“叛乱”爆发仅仅两周之后，我去了智利。刚一抵达，我就感受到相比上一次来到智利，这里发生了明显的变化。距离我上一次访问，仅仅过了三个月的时间。空气中弥漫着紧张焦虑的气息。

我花了十天时间与示威者混在一起，与他们一起游行；我听着他们呼喊口号，并与各个年龄段的示威者进行一对一的访谈。有几次，面对警方我不得不落荒而逃，他们身着全副防暴装备冲向人群。为了尽量避免催泪瓦斯的影响，我用湿手帕捂住口鼻。我尽力躲避警方的高压水枪，但是并不成功：一天下午，我从头到脚都被淋透了，身上穿的高档衣物也被完全损毁。当警方往前冲时，大多数示威者就会尽快撤退。但是，也有少数被称为“前线”（frontline）的人坚守阵地，他们用自制的盾牌保护自己，投掷燃烧瓶，向武装警察（Carabineros）扔石块。当夜幕降临时，他们用激光照射防暴部队。

我亲眼看见年轻人被捕，警方殴打示威者。我也看到抢劫者从百货商店和其他商店抢走电视机、高档运动鞋，甚至还有冰箱。我看到地铁站被点燃，药店和银行被损毁。令我惊讶的是，很多示威者口中高唱的竟是这个国家最受欢迎的足球俱乐部科洛科洛队和智利大学队的战歌。一天晚上，我找不到自己住的酒店。结果是因为酒店大门被木板封住了，包括一群目瞪口呆的中国游客在内的客人不得不经过边上的一个车库，再进入酒店。

到处都被涂上了下面这些口号：

新自由主义生于智利，也必将亡于此地！

不再需要芝加哥小子！

智利觉醒吧！

这不是因为30比索，而是因为30年的新自由主义！

最后一句指的是地铁票价上涨了30比索。

年轻的示威者中间洋溢着极为乐观的情绪。我交谈过的每位示威者都确信这场叛乱将会终结新自由主义模式。在他们看来，未来一片光明，在一个强调社会“团结”和机会平等的制度下，生活将得到极大改善。叛乱及其表现出的暴力行为将终结个人主义、贪婪成性和盲目追逐利润的行为。父权模式将被女权主义的视角取代，每个人都将得到有尊严的对待。对新自由主义的迷恋，比如竞争、效率、准时和“过度生产”（hyperproductivism），将被更高尚的目标取代，比如追求“生活的改善”。富人将缴纳更多的税，教育是免费的，并且质量很高，全民免费医疗将变成现实，每个人都能享受文化艺术，原住民将收回自己祖先的土地，环境将得到保护。在示威者的头脑中，并不存在在经济增长与平等之间需要权衡取舍的观念。

我还访谈过企业领导者和政治家，既有保守主义者，也有中左翼人士。对于正在发生的事，他们震惊不已。他们提到了一个巨大的悖论：一方面，每项传统指标都表明智利取得了极大的成功，正在稳步迈向发达国家的行列；另一方面，社会中有相当一部分人深为不满，要求进行重大变革。精英阶层无法理解叛乱背后的原因。即使那些对新自由主义模式持批评意见的人，也对抗议活动的规模和暴力程度感到惊讶。就像我将在第12章中讨论的那样，事实证明，有大量迹象表明经济成功引发了各种社会不满情绪。在21世纪初期，少数社会学家和政治分析家曾经指出，不满情绪正在整个社会蔓延开来。这被称为社会不适假说。但是，这些警告完全被忽视了，那些发出警告的人被认为精神有问题。很多保守主义者坚信，这场叛乱背后受到了外国激进分子的操纵。他们信誓旦旦地告诉我，委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗（NicolásMaduro）和古巴政府派遣了数以千计的积极分子，以煽动本地的无政府主义者和反政府帮派。保守主义者不愿意承认这是一场源自本土的抗议活动。就在距离抗议活动暴发不到两年前，亿万富翁塞巴斯蒂安·皮涅拉，这位训练有素的经济学家和芝加哥小子强大的支持者在2017年12月还以53%的得票率当选了智利总统，这一事实更让精英阶层对叛乱背后的原因疑心重重。

在离开圣地亚哥那天，我差点误了航班。主要街道和高速公路上到处都是抗议的人群、路障和各种废弃物。优步司机尝试了不同路线，却陷入越来越多的示威人群中。他感到惊恐不已，随后建议我返回酒店。“您正在亲历一场起义”，他说。接着他又加了一句，“这场起义将会终结新自由主义模式”。我无法判断他是支持还是反对这场叛乱，我也没有继续追问。他告诉我，他正在开的这辆汽车是他唯一的财产，他担心石块或者燃烧瓶会将车砸坏或损毁。在我许诺给他金额可观的小费之后，他才同意将我送到机场，这是一个新自由主义的解决方法。

那天晚上，当航班在太平洋上空向北飞行时，我决定撰写一篇有关新自由主义兴起与衰落的文章，并以智利的经历作为例证。

智利作为新自由主义的实验室

在我为了撰写本书而进行的访谈中，没有一位芝加哥小子承认，他们建造的这栋庞然大物是以新自由主义模式为基础的。每当抛出这个议题，我得到的回答都是相同的：“我们是新自由主义者？当然不是。说这话的人是为了败坏我们的名誉；我们钟情于一种社会市场经济制度，就像联邦德国的路德维希·艾哈德在二战之后提出的那种制度。”在某种程度上，这种反应是可以理解的，因为目前新自由主义这一术语声誉不佳。然而，为了严肃细致地分析经济思想和政策制定的演进，重要的是不管这些标签，并仔细考察所实施的经济模式的本质。探究政策制定依据的信念以及政策效果，也是必要的。这正是我在本文中所做的工作。

胡安·安德烈斯·方丹（Juan Andrés Fontaine）是第二代芝加哥小子，也是1990年之后两届保守主义政府的内阁成员。他告诉我，在这一时期，智利拥有无数的国有企业，包括世界上规模最大的铜矿企业智利国家铜业公司（Codelco），这违背了激进资本主义的理念。他还提到，很多年来政府都对跨境资本流动进行管制，包括银行业在内的很多部门都受到了严格的监管。他断言，所有这些都表明，这一体制与原教旨主义的资本主义相差甚远，尽管大量文献都声称智利是新自由主义的典范，但实际上并非如此。当我与他们谈起智利和新自由主义时，其他的芝加哥小子也表达了类似的观点，包括罗尔夫·吕德斯和塞尔希奥·安杜拉加（Sergio Undurraga），这两位重要人物参与了皮诺切特时期的政策制定。在2022年1月的一次访谈中，吕德斯否认智利曾经实施过新自由主义政策，声称“新自由主义模式的理念是一句口号，不管在智利还是在世界上的其他国家都是如此”。z与后独裁时代的中左翼政府有联系的经济学家甚至更加坚决地否认他们实施的政策与新自由主义有任何关联。对他们来说，这样的说法就是一种诽谤。

当然，这种模式并不是一成不变的。与一部小说佳作中的人物一样，它会随时间推移而发生极大的变化。关注的重点在不断改变，目标的优先次序也会转换，因为新问题迫在眉睫，新人也会占据最重要的内阁席位。实际上，智利的新自由主义实验可以划分为三个明显的阶段：从1973年至1982年，我们可以称之为“早期新自由主义”。在这一时期，第一代芝加哥小子掌管大权。价格自由波动，经济向世界其他地区开放，休克疗法得以实施，以抗击顽固的高达三位数的通胀，大规模地放松管制，很多国有企业被私有化。1979年，皮诺切特决定将这一模式扩展至社会服务领域，包括教育、医疗和养老金。他的目标是改革自共和国初期以来就已存在的制度，并且改变智利的文化。他颇为自负地将这一计划称为“七个现代化”。1982年6月，智利爆发了一场严重的货币危机和银行危机，并且付出了沉重的代价，这一时期也随之终结。正如我在第10章中指出的那样，这一时期的经济表现非常糟糕，收入几乎没有增长，不平等程度非常高，通货膨胀居高不下。第4—8章讨论了1973—1982年的这段经历。

1984年，在军方短暂尝试了民族主义和保护主义道路之后，由第二代芝加哥小子组成的新团队占据了关键的内阁席位。他们的典型特征就是“实用主义的新自由主义”。这一时期的主要目标是进一步自由化，在几乎每个社会层面都引入了市场机制，推进私有化进程，吸引外国投资，保持出口部门的竞争力。与第一代芝加哥小子不同的是，消除通货膨胀并非这个更年轻团队的主要目标，他们可以容忍每年高达20%但是会逐渐降低的通货膨胀。这一时期一直持续到1990年3月民主制度的恢复。第8—9章论述了这一时期的发展，在这两章中，我讨论了芝加哥经济学家和智利军方的关系，并且考察芝加哥小子对独裁时期人权遭到系统性侵犯是否知情。

第三个阶段我称之为“包容性新自由主义”，这个阶段开始于1990年民主制度的恢复和以帕特里西奥·艾尔文总统为代表的中左翼政治势力掌握大权。在他之后继任的爱德华多·弗雷·鲁伊斯-塔格莱、里卡多·拉戈斯和米歇尔·巴切莱特都是中左翼领导人。弗雷来自基督教民主党，他的父亲是智利的标志性人物爱德华多·弗雷·蒙塔尔瓦，曾于1964—1970年担任总统，拉戈斯和巴切莱特是智利社会党成员，这是一个由萨尔瓦多·阿连德创建的政党。

在这些政府当政时期，社会福利项目进一步扩大，但是这些项目是通过市场机制来实施的，就像独裁统治时期一样。通过国际贸易，经济进一步开放，采用了由市场决定的汇率制度，允许国际资本自由流动，颁布了竞争法，设立了大学教育贷款制度，建立了使公共支出受到严格控制的财政纪律，更多的国有企业被私有化。与此同时，社会福利支出增加了，几个旨在减贫和使更多人可以获得教育和医疗服务的社会福利项目得以实施。对于令人羡慕的“智利奇迹”，大多数成就是在这段时间的前些年完成的。也正是在这些年，社会不满情绪开始增加并蔓延。2019年的示威者和2021年总统大选期间加夫列尔·博里奇的支持者反复提到的“三十年新自由主义”，指的就是这段时间。 

在决定如何讲述智利计划、新自由主义、芝加哥经济学与芝加哥小子的故事时，我面临两个选择，可以按照主题来叙述，每次讨论一个主题，比如休克疗法、私有化、贸易开放、养老金体系等；也可以按照时间顺序来叙述，随着时间而推进，每次讨论一段时期。经过仔细考虑并请教了我的几位同事，我决定还是按照时间顺序讲述整个故事。我认为这是一个更加清晰明了的策略，可以使读者更好地把握这个长达几十年、出场人物众多的故事的线索，其情节复杂多变，且经常出人意料。在这些出场人物中，当然包括米尔顿·弗里德曼和其他一些声名显赫的芝加哥经济学家，他们接二连三地获得了诺贝尔经济学奖，令全世界都为之赞叹。

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