颜昌武：观察「街头官僚」20多年，我想知道为什么挨骂的总是他们

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5月前

封面图 | 《县委大院》剧照

应韩志明之邀，颜昌武与他合作翻译《街头官僚：公共服务中的个人困境》这本书，用了好几年时间。这原本只是一个学术任务，没想到，在2024年2月该书中文版正式面市之后，影响力远远超出了他们的预期。

出版社告诉他们，这本书卖得意外地好，豆瓣评分冲到了8分以上。甚至在公共管理学科之外，也有许多读者关注到了这本著作。

《街头官僚：公共服务中的个人困境》是街头官僚研究的开山之作，也是美国著名政治学家迈克尔·李普斯基的代表作品。该书1980年首次出版，标志着街头官僚理论正式诞生，并在40多年间产生了深远的影响。

街头官僚一词，通常指那些与服务对象直接打交道，并对他们赏罚决断的公职人员，他们可能是城管、交警、社区工作者或窗口工作人员，广义的街头官僚也包括保安、门卫等从业人员。他们通常处于政策链条的最末端，作为公共服务的直接提供者，他们的工作不仅仅是执行政策，更涉及对个体情境的判断和响应。

街头官僚还是舆论的常客，暴露在人们视野中，常常表现为城管与小贩、社区工作者与居民、保安与行人或业主之间的矛盾。他们亦是常常被诟病的群体——不人性、不体贴、不规范……然而事实上，他们也困在自己的系统中，两头为难，还要与繁重琐碎的工作任务缠斗。

「宇宙的尽头是编制」，在人们越来越追求稳定，希望考公上岸的时代，哪怕当一个「街头官僚」，亦成为许多人追求的目标。如何在具体工作中，处理远远「超纲」于规范的现实情况；如何在「权少责大」的夹缝中保持正常、良好的工作心态；如何对抗职业倦怠，是他们永远绕不开的问题。

我们将这些问题捧到颜昌武面前，是在广州台风天气下的一堂课的课后。在学生眼中，颜昌武是个严厉的老师，而他在课堂上也表现得像一个街头官僚——他会随机点名，尤其喜欢点上次缺勤的学生，甚至故意让他们回答问题来「为难」他们——「我不认为这是一种惩罚，课堂一定要有规则，但也要有人情味。」颜昌武说。

但走下讲台，面对着这个东西方社会共同的难题——街头官僚如何在维护规则的同时提供有人情味的个性化服务，他承认自己「依然没有找到答案」。

以下是颜昌武的自述。

1.「没有门槛」的街头官僚

2003年7月，我博士毕业，考上了公务员。说句实话，我也并不是怀有多大理想或者抱负而去考公务员，而是机缘巧合，武汉市在搞「引博工程」，博士毕业直接给副处长，其他待遇也不错，于是就去了。

进机关的头一天，我就遇到了麻烦。当时我去区委大院报到，其实我的心情是激动又紧张的，在门口我问保安，组织部在哪里？结果保安不停地盘问我，「你是什么人？你来干什么？」半天不让我进去。我说那别人怎么不登记就进去了，保安回答「他是这里的领导，当然不用登记」，我有点急，口不择言地说：「我也是来当领导的！」

当然，说「当领导」是个玩笑话，因为保安也可被看作一种典型的街头官僚，当时我站在政府大楼门口，看那些基层公务员们进进出出，有的在大厅里与来办事的老百姓交谈，心中就有一些疑问——他们是如何在日常的工作中处理各种问题的？他们自己的内心世界又是怎样的？

2005年10月，我回到母校中山大学做公共管理博士后研究，再后来，我到暨南大学教书。这些年我阅读了大量研究街头官僚的文献，也与各种各样的街头官僚打交道和交谈。大概因为我的缘故，我的研究生也大多把自己的研究方向就定在「基层治理」，大多也都对「街头官僚」感兴趣，我会向感兴趣的学生推荐这本书。因为这本书是街头官僚这一研究的开山之作。

前天一个学生问我，这个书写的是西方的理论，它怎么适用于中国的情景？

我个人认为街头官僚这个现象是不分西方还是东方的，但凡是有人、有社会的地方，就有街头官僚，西方学者只是更早地系统化地阐述了这个概念。这也对我们的研究提出了更高的要求，有位学界同行就提议，咱们能不能整一本我们自己的街头官僚手册？我也一直在思索，但有一点是肯定的，面对中国场景的街头官僚现象，我们中国的学者应该发出自己的声音，贡献自己的智慧。

我们在讨论公共服务供给时，其实有一个基础，现代社会的基本要求，就是专业人做专业事，这句话用到政府工作中，也是要选用专业的、懂管理、懂服务的人，来提供管理和服务，这是现代公务员制度最核心的基础，它有严格的选拔程序，要选到最好的人来从事公共服务，但到了基层这个就很难说了。

街头官僚是指处于基层一线直接接触和老百姓打交道的工作人员，像城管、保安甚至小区门卫，我个人觉得都是街头官僚中的一个环节。比如说保安，他们每天都要面对形形色色的、各个阶层的人，作为时刻要面对复杂情况的治安公共服务的提供者，按理说是应该有个入职门槛的，但在实际生活中，社会对保安的需求量太大了，我们还要再提高门槛，感觉就不太现实。

相反，我有一个困惑，就是保安等职业的门槛是不是在不断降低？基层公务员的编制数量是有限的，在编制有限的情况下，出现了大量的外包劳动力，有点像人们常说的「临时工」。

2021年广州有个比较轰动的新闻，天河区天环广场有个停车场，一对夫妻开着奔驰车，准备进入广场时车速过快，保安便拍打车窗，由此引发了争吵。争吵愈演愈烈，矛盾升级后，保安捅死了男车主。事后商场的公关代表回应说该保安为外聘人员。

我觉得，保安这个群体中，许多人并非缺乏同情心，而是缺乏职业技能和专业精神。还有就是他们的待遇也低，待遇低就进一步导致没有专业化的培训，没有专业化的培训，也缺乏专业精神的锻造，所以就会使得他在执法的过程当中，不太可能会站到服务对象的角度考虑问题。

这种所谓的「职业精神」，不是端茶倒水时候笑脸相迎，而是作为服务者——但凡是公务员首先是服务提供者——的一种职业精神。比如说，作为教师，我知道我是为学生服务的，所以我要全心全意地为他服务，不是故意去严格执行规定，来提升自己的存在感和权威感。

街头官僚都是掌握一定的自由裁量权的，因为手上拥有一点点权力，这成为他们手中的「枪」，这把「枪」既是维护社会秩序的必要工具，有时候也成为引发街头官僚内心深处的「小恶魔」出现。当我为你提供某种服务时，我可能精神上会收获满足感，但是反过来，如果我能够给你制造障碍，让你难受，或许也能找到一种愉悦感。如果街头官僚滥用自由裁量权，以刁难他人为乐，那不仅会影响他们的职业形象，也可能加剧与服务对象之间的矛盾。

实际上并非所有的街头官僚都长了一副面目可憎的样子，我记得我在广州街头，就遇到过一位开着巡逻车的交警小姐姐，拿着扩音器温柔喊话，用很活泼生动的语气提示大家安全驾驶，这样的做法就会获得很多市民的好感，好多网友就说，「这执法也太温柔了，我都不好意思违章了」。

这样的人性化执法不是说要多么高的素质才能做到，关键要有职业精神，如果他们经过专业的培训，从内心深处产生服务公民的认同感，他们精神上的满足感也来自我为服务对象提供了人性化服务，那么就不会轻易刁难他人，就可能减少很多没必要的冲突。

颜昌武在做讲座

2.「枪口」能不能「抬高一寸」

街头官僚与服务对象的冲突，看似街头官僚有很多做得不到位的地方，归根结底，可能在于公共服务中供给和需求之间的悖论。

政府在提供服务时，往往要追求简单化、模式化，以便于管理和控制，但民众的需求却是多样化和个性化的。这种供需之间的矛盾，往往导致街头官僚在执行职责时陷入两难。如何在保障基层工作效率的同时，满足民众的个性化需求，这是个值得深思的问题。

说得更简单些，街头工作最大的特点就是非程序化，也就是街头官僚们真正遇到的冲突，都属于「剧本」不起作用的情况。

比如说在城管与摆摊小商贩的街头场景里，2006年有个案子，一名叫李志强的城管大队副队长，扣押了一名卖烤肠的小贩崔英杰的三轮车。这种「猫抓老鼠」的剧本日日上演，但就在这个过程中，崔英杰将李志强刺死。

崔英杰的辩护律师说了一句让很多人感触很深的话：「贩夫走卒、引车卖浆，是古已有之的正当职业，我以法律的名义庄严地问在座的各位审判长、检察人员，如果你是我的当事人，你在这种情况下会不会做得比他更过激。」

崔英杰的个人故事就是在「普通剧本」之上，他是个退伍老兵，父母是挖煤工人，那辆被依法收走的三轮车，是他花了所有积蓄并加上借朋友的钱买的，而那天是他刚开始卖烤肠的第二天。媒体把这件事报道出来后，舆论似乎都站在了崔英杰这边。河北省高级人民法院对崔英杰原本的死刑缓期二年执行、剥夺政治权利终身的刑罚减为有期徒刑十八年，剥夺政治权利改为五年。

当然我认为本次基层执法中的城管李志强没有做错事情，他只是按规章办事，并没有预先知道崔英杰的个人故事。这件事之所以引起了极大的关注，是因为李志强的按章办事和崔英杰的个人叙事发生了冲突。我感觉，其实在大多数的街头情景中，城管更趋于「枪口抬高一寸」来执法，很多时候，他们对小贩似乎都是睁一只眼闭一只眼的，他们没有时间和精力来一个一个挨个管理。

我常给学生讲「自由裁量权」的案例，有时候是崔英杰的案例，有时候是最近新闻中的事，但如果我们把目光从个体故事中跳出来，会发现很多服务对象，都有可能遭遇类似的情形。

比如说，你经常会看到机场管理员和乘客之间的矛盾，来晚了的乘客还必须要求登机，因为「要去参加葬礼」抑或「赶时间面试」。这种情景会发生在任何一个街头场景中，但如果每个人都强调个人的故事，那基层管理人员还怎么管理？还有人认为会哭的孩子有奶吃，为什么我没奶吃，因为我不会哭，下次我一哭二闹三上吊。

矛盾的地方在于：管理者永远追求简单化，程序化，便于管理，便于控制，但是被管理者永远希望自己是例外，永远希望自己获得「法外开恩」式的人性化服务。

我孩子在上初中，他的每一个老师都是我和孩子的「街头官僚」。我作为一个家长，当然希望老师们都能够对我的孩子因材施教，但这说起来容易做起来难。我也是个老师，比如我这段时间天天评各种毕业论文，我就巴不得有一个评审模板，能够适用于每篇论文，论文一来，我先给套上一个评审模板，这不就省事了么？但水无常形，文无定法，你真要用一个模板，可能就会误判一些文章的质量。

理想的设计永远赶不上生活的变化，总体上，街头官僚如何在遵守统一规范时，提供有人情味的个性化服务，这个问题还需要理论界与实务界共同探讨，所以我的体会，李普斯基在写这本书的时候，倒不是说想给这种冲突找一个理想的解决方案，我亦如此，我自己关注街头官僚现象多年，但至今也没有找到解决方案。

3. 夹缝中的「街头官僚」

更多的年轻人愿意考公、投身公共服务事业，我觉得这对公共管理的理论和实践来说都是好事，这就让我们政府的选择面变大了，可以选择更优秀、更适合在这个岗位上的人。

但从另一个角度讲，政府是不创造财富的，如果太多人去不创造财富的岗位，是不是说明那些创造财富的岗位，可能没那么有吸引力？如若这样，那这种情况对社会来讲不是一件好事。因为一个社会的活力，更多地来自那些创造财富的岗位，如果不创造财富的岗位变得很有吸引力了，那说明我们要多一些反思。

2007年我写过一篇文章，名为《夹缝中的街头官僚》，文中写道，在人们对「播下去的是龙种」、为何「收获的总是跳蚤」的质疑声中，作为政策输送链条最末端的街头官僚，两头不讨好，不断地遭受指责、诟病乃至谩骂。

14年后的今天，我感觉这个现象仍然存在，街头官僚仍然处在政策制定者和服务对象中的夹缝中，基层工作人员抱怨说，他们处在「既要……又要……也要……还要……」的困境中。

李普斯基曾说，即使曾怀有满腔服务热忱的人进入街头官僚组织后，「街头工作」的本质也会妨碍他们想达成工作理想的意愿。我的学生因为所读专业的原因，大部分人会去尝试考公务员，考上的同学大多数都在基层岗位，每年都如此。我感觉，在他们职业生涯刚开始的时候，无一不壮志凌云，我不知道他们多久会磨灭热情，我个人当然希望这个时间能长一些。

如果说有热情的熄灭，可能就是在他发现理想和现实有落差的时候。每一个公务员不仅仅是为了物质待遇，如果没有一定的「为人民服务」的抱负，我想他们是不会投身这个岗位的，但当他入职以后会慢慢发现，这个世界并不像想象的那么简单，而是充满了更多的复杂性和不确定性，再随着年龄的增长，可能就开始变得老于世故。

无论在东方还是西方，无论2007年还是今天，他们可能都有相同的痛点，我见过不少有抱负的年轻公务员，但即使是最有抱负的公务员，也可能在面对现实的复杂性和不确定性时感到焦虑和无力。

之前有媒体报道，合肥2009年招聘了100名大学生城管，其中还有11名是硕士，今天，他们中一部分人已经离职。

基层的公务员，开头的几年他会觉得我不需要晋升，我在基层事情也不多，我能够得心应手，我也不喜欢背负更大的责任，但是街头官僚的晋升渠道更少。当他们的晋升很难、工作又很繁重的时候，他当然就会选择一个自我保全的办法。哪怕他们希望去为每一个服务对象做专门的处理，也会面临更多的问题——这在我的权限范围内吗？是我的职责范围吗？我有权限去做吗？

这不只是公务员要面对的问题，任何一个岗位上的人，都会有一个从「满腔热情」到「热情消退」的过程。街头官僚一样，他们都希望自己的才华能够得到发挥、能够得到公平的回报、能得到晋升和提薪、有一个可预期的职业前景——一份工作还能给他们什么呢？梦想。让他觉得他做这个东西是值得的、有认同感、有奔头。

现代社会，离不开一个强有力的政府、一个有效的市场和一个有活力的社会，这三者缺一不可。九尺之台，起于垒土，有能力的政府，一个指标就是有一支忠诚干净担当的基层干部队伍。

这些年，随着治理重心下移，我们的政府也把资源向基层倾斜，努力充实基层治理骨干力量，加强基层治理队伍建设，比如说推进编制资源向基层倾斜、畅通基层公务员上升渠道，以及落实基层工作补贴政策等。

但还有一个问题，就是精神的激励怎么才能做得更好，有时候他们也知道钱就只有这么多，但是怎么给到精神激励。当他们以个人的微薄之力做出有利于社会发展的事时，媒体可不可以多一些对他们进行宣传？

比如保安托举了一个掉下来的儿童、交警看到老人过马路伸手去扶等等。这些不是他的分内之事，但他出于服务精神、保护公民的生命去做了，就需要用这样的精神激励，去增加他们的身份认同感。

我还是比较认同李普斯基的一个判断：具体的街头官僚个人也许是渺小的，但整体的街头官僚是很伟大的。在凌乱而繁复的作业情境中，面对复杂而多变的服务对象，街头官僚实际上是以一己之力把国家或政府扛在肩上。

来源：《街头官僚：公共服务中的个人困境》

作者：[美] 迈克尔·李普斯基

译者：韩志明颜昌武

出版方：中国人民大学出版社

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来源：冯仑风马牛

颜昌武：观察「街头官僚」20多年，我想知道为什么挨骂的总是他们

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