三十年来，对分税制改革的三个误解

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地方债务问题和土地财政问题都不是分税制导致的，而恰恰是对分税制的贯彻不到位，是分税制改革未竞的使命。我们当然希望改革可以一步到位、一劳永逸，但改革实践却必须抽丝剥茧、逐步推进。

——贾铭

2024年，距1994年分税制改革，已然过去30年。

但是，市场上一直对分税制改革有所争议。比如，有人说分税制是中央政府掏空了地方政府，拿走了地方政府的可支配财力，所以才导致了土地财政和地方债务问题。还有人说，是分税制导致了央地间财权和事权不统一，地方政府财权小，事权重，因此导致了地方政府债务问题。

这几种观点实际上似是而非，但流传甚广。所以，我想有必要再讲一下。

对分税制的三个误解

分税制改革削弱了地方可支配财力

这种观点的论据是分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重大幅下降，但地方财政支出占全国财政支出的比重却大幅上升。地方财政支出远大于收入，所以地方政府不得不举债。

如果只看表面数据，似乎确实如此。

比如，1993年，中央财政收入/全国财政收入为22.02%，到1995年骤升至52.17%。而同期地方财政收入/全国财政收入的值从77.98%骤降至47.83%。但地方财政支出/全国财政支出的值却几乎没有变化，1993年为71.70%，1995年为70.76%，并且在此后几十年内呈扩大趋势。

首先，这种观点只看到了表面数据，却忽视了中央财政对地方政府的转移支付。

实际上：

地方政府的可支配财力=地方本级一般公共预算收入+中央对地方的转移支付+地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金+地方财政预算赤字

如果不考虑税收返还和转移支付，分税制改革后，地方财政收入/全国财政收入的比重从1993年的77.98%下降到1994年的44.30%，但如果考虑税收返还和转移支付，1994年地方财政的可支配收入占全国财政收入的比重不降反升到92.08%，此后一直维持在较高的水平。

这说明分税制改革不仅没有增加反而缓解了地方财政压力。

注意，上图中的地方财政可支配收入只考虑了地方本级财政收入+转移支付+税收返还，没有考虑地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金和上年结转结余资金（1994年前后没有预算稳定调节基金调入资金），如果考虑调入资金和结转结余资金，地方财政的可支配收入将会更高。

比如，2022年地方本级收入108818.5亿元，中央对地方转移支付收入97144.75亿元。加上从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余11876亿元，收入总量为217839.25亿元。也就是说，实际上中央拿走的，大部分都通过转移支付的方式返还给地方了，并未削弱地方可支配财力。

其次，与美国、日本以及OECD国家相比，中国中央财政收入的占比并不过高。

世界主要国家大都由中央政府掌握全国财政收入的大部分，一般为50%左右。OECD国家中，联邦制国家的联邦政府财政收入的占比约53.8%，单一制国家中央政府的财政收入占比约63.8%。比如，美国达到60%，日本为63%，澳大利亚为75%，加拿大和德国也达到约50%，英国、法国、葡萄牙90%的财力集中在中央政府。

分税制倒逼地方政府依赖土地财政

观点二的持有者认为，由于分税制掏空地方财政，所以地方政府不得不依赖卖地获取收入。有三个证据反驳这个观点。

第一，土地出让收入在分税制改革前就已经出现，二者并无明确的因果联系。

1987年9月9日，特区深圳率先协议出让了第一宗国有土地的使用权。随后，珠海、福州、海口、广州、厦门、上海等城市也开展了土地使用权出让和转让试点，并陆续出台地方性土地使用权有偿出让和转让法规。

1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。同年12月，《土地管理法》也作了相应修改，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。

1990年5月，国务院颁布的全国性土地使用权有偿出让和转让法规《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》提到“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”。

到1992年，全国的土地出让总面积已经达到2.19万公顷，是前4年的7倍，土地出让金收入520亿元。

第二，土地出让收入占比的升高出现在2000年以后，与分税制有较长时间差。

1992年的土地出让收入为520亿，1999年和2000年的数据分别是514亿和595亿元，2000年以前，土地出让收入占地方财政收入的比重都不超过10%，没有构成地方财政的主要收入来源。直到2000年住房市场化改革后房价上升带动地价上升，土地出让收入占比才逐步抬升，到2003年骤升至55.04%。

这里就有两个问题。首先，如果是分税制抽走了地方财力，那1994年-2000年间，地方财政是如何应对财政支出压力的呢？其次，如果土地财政是为了应为财政压力，那财政压力为何在2000年-2003年间骤然增大？

实际上，分税制并非财政压力的原因，土地财政也并非财政压力导致的结果。2003年土地收入占比的骤升，主要与2000年的房改和2002年推行的土地“招拍挂”制度有关。

第三，从支出方面来看，土地出让收入没有用在造成财政压力的支出类型上。

如果财政压力是土地财政的原因，那么，当地方政府获得土地出让收入之后，应该优先用于地方政府事权范围内的、存在支出压力的科目上，比如，基本公共服务支出，包括教育、社会保障等。

但实际上，土地出让收入是毛收入，并不完全由政府支配，其中80%左右实际上是拆迁补偿等成本性支出。只有扣除成本补偿性费用后的土地出让收益才是政府可用的财力。从往年的全国地方政府性基金预算情况看，只有15%左右会调入一般公共预算账户。也就是说，大部分土地出让收入实际投入到地方基础设施建设，投入到公共服务中的比重仅占地方本级财政收入的2.11%-12.60%。即使2011年中央政府强烈要求地方政府将土地出入净收益的10%用于保障房建设，地方政府的积极性也不是很高。

请注意，我这里不是讨论土地出让收入的支出方向是否合理，这是另一个问题。我只是通过说明“土地出让金收入的支出方向并未主要用于造成财政压力的支出项”来论证“财政压力并非土地财政形成的原因”，以此来证明“土地财政的形成和分税制关系不大”。

此外，还有很多学者通过自然实验实证发现，土地财政的原因是为了满足地方政府的（基建）投资冲动，而不是源于分税制。而投资冲动或许又与以前官员晋升与GDP强相关有关（这种“地方晋升锦标赛”的观点目前存在争议）。

其实，分税制不仅不是土地财政的原因，反而对土地财政有一定的规范作用。

很多人把分税制简单理解成“税收分成”，这是不准确的。1994年之前的财政“包干制”才是真正的（预算内收入）“央地分成”。所以地方政府为了少给中央政府分成，千方百计地把很多本该列入预算内的收入都放在预算外，这直接导致1992年的预算外收入是预算内收入的1.1倍。

当时土地出让金收入也属于地方财政的预算外收入，有的地方甚至连预算外都没有列入，这又为腐败提供了大把机会。

而1994年分税制改革的一个作用恰恰是形成了一套倒逼预算外收入进入预算内的机制，使得土地出让收入作为地方政府基金收入的一部分入表，使得土地出让收入处于各级人大和社会的监督下，有利于遏制腐败。

实际上，考虑到降低改革的复杂性和政治阻力，分税制改革也没有一次性解决预算外资金的问题（因为当时政企关系交叉，很多预算外资金来源于国企），直到2011年，才真正意义上将所有预算外资金全部纳入预算管理。

我认为，地方财政收入中土地出让收入占比偏高，最重要的原因是城乡二元的土地制度和特殊的土地管理制度以及出让制度造成的。那你要说土地财政和分税制是不是一点关系都没有？如果非要说有关系，我认为二者的关系就在于，分税制将土地出让收入完全划给了地方政府，而且没有纳入预算管理，这为后来的土地财政提供了制度基础，但这个不是分税制的错误。

分税制导致央地间财权和事权不统一

持有这种观点的人没有深入了解当时的历史背景。

财权和事权不统一，不是分税制导致的，而恰恰是分税制改革未竞的使命。要讲清楚这个问题，必须了解分税制改革的背景。

中国在计划经济时代的财税体制学苏联，财政收入主要依赖公有制企业的利润上缴，税制几乎被废除，只保留了农业税、屠宰税、工商税和工商所得税等有限几个税种，仅这几个税种还存在多重征税的问题。

改革开放初期，实行“利改税”，开始重建税收制度。但当时按所有制对国有、集体、民营、个体工商户和外资企业设置不同税制，不同所有制企业的同一税目还实行不同税率，这一制度设计提供了套利机会。比如，内资和外资的企业所得税税率不同，很多人就“出口转内销”，先在香港设立公司，然后再回内地开设公司，一出一进，内资变外资，适用外资优惠税率。

当时也没有“出资人权益”的概念，所以对国企也按普通企业征税，然后再对不同行业的国企设置“调节基金”。当时的企业会计制度、税收征管制度，也都不健全。

1985年，国务院提出“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制改革目标。1988年，提出延续财政包干体制。

财政包干制在短期激发经济活力的同时，伴随着一系列问题。

第一，政府干预企业决策，预算外资金膨胀。

中央和地方实行包干，地方和企业也实行包干。地方政府和属地企业本就是隶属关系，地方政府又有能力影响资源配置。考虑到中央-地方-企业，三者的分成和包干方式，地方政府自然有很强的激励干预企业正常的经营决策，还有很强的激励将预算内收入转为预算外，中央财政收入占比越来越低。

第二，加剧通货膨胀和地方贸易保护主义。

1984年，莫干山会议提出取消价格双轨制，1988年价格闯关。当时社会面临较大的通货膨胀压力。而从价税与商品价格正相关，消费税属地征缴。再加上当时的利税改革没有彻底完成，有的地方实行“利税统包”。这就导致无论是企业还是地方政府，都希望价格上涨，甚至政府帮助企业变相提价。

第三，央地间频繁扯皮，税收征管效率极低。

包干制自然涉及“包干基数”。地方政府和中央政府年年就“包干基数”进行谈判，财政部的工作会议差不多每年要开三个月，央地间、各级财政间频繁讨价还价，不断扯皮。税收法定原则难以落实，征管效率极低。

最终的结果是，全国财政收入占GDP的比重越来越低，中央财政收入占全国财政收入的比重也越来越低，极大地影响了中央的宏观调控能力；混乱的税收制度不利于提升企业的积极性，各地竞相出台各种所谓的优惠政策，地方保护主义盛行；出现大量重复建设和资源浪费，债务风险急剧上升，经济建设效率急速下降。

所以，1990年的财政工作会议上，时任财政部部长的王丙乾提出：能不能从几个省搞分税制试点?

这样，分税制的改革试点开始提上日程。1992年6月，财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，在财政部调研过的13个省、市中，选取9个进行分税制改革试点。

1993年4月，时任总理朱镕基明确提出要进行财税改革，并再次进行了大量调研。

1994年全面推出的分税制改革，实际上可以视为“税制改革”和“分税制改革”两部分。

“税制改革”的核心是统一税制，建立了以增值税为核心的流转税制度，同时保留了营业税、消费税和资源税，新设了增设土地增值税、城建税、土地使用税、证券交易税，并对（个人和企业）所得税进行了规范。

此外，还建立起了纳税申报制度和税务稽查制度，组建了央地两套税务机构，重构起市场经济财政体系的框架。

“分税制改革”的核心是彻底打破包干制，建立了中央税、地方税、央地共享税的收入划分体系和现代公共预算管理制度。新的划分关系，打破了央地间“此消彼长”的税收竞争关系，理顺了政府和企业、中央和地方的关系，达成了“帕累托改进”，也有助于弱化地方保护主义，促进各地方政府间的良性竞争。

而对于大家特别关注的所谓央地间财权和事权，由于当时的政治经济社会条件过于错综复杂，1994年的分税制改革实际上并未重新划分，而是主要沿袭了上一阶段包干制的既定做法。

当然，权责划分不清晰、不合理的一些弊端也就延续下来。为了保障地方政府的履职能力，以1993年的地方财政收入为基数，建立了税收返还和转移支付制度。显然，所谓的央地间财权和事权不统一，并非分税制导致的。

财权和事权的调整，从未停止

很多人听过一句话叫“一放就乱，一收就死”，讲的就是计划经济时代央地间的几次“集权-分权”。

1949～1978年间，中央和地方的事权划分经历了五次上收和四次下放，大致特征是中央通过计划经济体制收放经济管理事权，但一直存在“中央收权时地方经济活力不足，中央放权时地方陷入混乱”这样的“收死放乱”循环。

1978年，十一届三中全会提出，在国家统一计划下，向地方下放财权和企业经营管理权。1979年，五届全国人大二次会议继续向地方政府下放计划、基建、物资、外贸等管理权。在下放事权和财权的基础上，中央开始逐步要求地方承担部分公共服务职能。

1994年，分税制改革后，中央与地方事权划分总体趋势是地方事权包干制范围内公共服务职责持续扩大，中央明确了地方的基础设施、社会保障、基本医疗、义务教育等公共服务职责，并通过转移支付机制保障地方财力。

此时，事权的内容由计划经济时代的经济管理权下放转向扩大地方政府的公共服务职责，并且就相关的事权变更形成对应的法律法规，事权划分的法治化程度明显提升。

2013年，十八届三中全会提出新一轮财税体制改革，“建立事权和支出责任相适应的制度”是重点任务之一。

这轮改革整体延续了分税制的框架。主要从预算管理、税收制度以及央地财政关系方面进行改革。基本思路是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。

在税制改革方面，全面实行“营改增”，消除了重复征税的问题。

这轮财税改革，还基本摸清了地方债务的实际情况，逐步建立了地方政府债务管理制度，建立了政府资产负债表。所以，2015年的五中全会，针对前面的摸底，提出“适度加强中央事权和支出责任”。

2017年，十九大明确“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，将事权改革列为政府间财政关系改革的第一要务；2019年，十九届四中全会从国家治理的高度，提出“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”，要求事权划分尽快取得实质性进展，形成稳定制度。

2018年，国地税合并，是进一步理顺税收征管关系，降低税收征管成本，实际上也是分税制改革的延续和深化。

最近，2023年12月的中央经济工作会议提出，“要谋划新一轮财税体制改革”。

预期这一轮的财税体制改革，仍然是在坚持分税制框架的基础上，进一步厘清中央与地方事权和支出责任，提高中央支出比重。

在具体方向上，可能继续强化预算管理，进行个税改革，探索财产税、碳税、数字税改革，以及全面推开“省直管县”，将目前的“中央-省-市-县-乡镇”五级分税逐步变为“中央-省-市县”三级分税。

所以，1994年的分税制只是改革开放后央地间财权和事权调整的开端，一直到现在，中央政府和地方政府间的事权调整依然在继续。

总结

我觉得，之所以很多人对分税制改革存在很多误解，一个很重要的原因是，很多人认为，分税制改革的目标是央地间“财权”和“事权”相匹配，将“财权”和“财力”等同。

但实际上，我认为，“财权”和“财力”是两个不同的概念。财力指的是可支配收入，财权指的是税收征管的权力。

准确说，分税制的目标应该是“财力与事权相匹配”。原因在于，税收的征管要与央地财政收入总额最大、以及与促进经济发展激励相容，所以应该根据税种的经济属性确定财权和收入归属，再通过转移支付的方式保障各级政府获得行使职能所需要的财力。

不可否认，我国还是存在中央财政支出占比过低，部分应该中央承担的事权没有上收。比如，社会保障体系，虽然不断在实现跨区域的互联互通（异地业务办理），实际上还是地方管理为主。2018年后，逐渐开始强调全国统筹，但距离完整收归中央事权还比较远。医疗卫生领域，虽然有国家卫健委，但实际上还是地方管理为主。

还有一些涉及跨区域的司法事项，比如行政诉讼、知识产权诉讼等，目前都有对应的处理方法，但总体还是以地方为主的央地共同事权，中央承担的还不够。

但不管怎么说，在1994年刚由计划经济转向社会主义市场经济的时代背景下，分税制的出台，无论从哪个角度看，都是国家治理能力的一次巨大提升。现存的一些弊端，与其说是分税制导致的，倒不如说是分税制改革未竞的使命。我相信，只要坚持依法治国，继续落实分税制，央地间的事权关系一定会进一步理顺，国家治理能力和治理体系现代化建设定然会更进一步，地方债务问题最终也会得到妥善解决。

我们当然希望改革可以一步到位、一劳永逸，但改革的实践却必须抽丝剥茧、逐步推进。

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No.5615 原创首发文章｜作者 贾铭

作者简介：青年经济学者。研究领域为行为与实验经济学，关注宏观经济、政治经济、国际关系。

开白名单 duanyu_H｜图片 视觉中国

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