东南亚研究 | 新加坡政治体系与最高权力交接影响分析

6月前

新加坡

2023年9月，新加坡经过选举迎来第九任总统尚达曼。2024年5月，已担任新加坡政府总理近二十年的李显龙将正式辞职，并由副总理黄循财出任新总理，这意味着新加坡第四代领导团队正式掌管政坛。总统与总理相继变更将带来新加坡政坛二十年来的最大变化。

李显龙执政二十年间，新加坡宏观经济、社会发展、社会治理和金融市场发展等都取得了醒目的成绩。黄循财历经人民行动党成熟、系统且独特的接班人遴选培养机制的考验，最终在新冠疫情治理大考中脱颖而出，最终成为新加坡“第四代领导团队领导人”。

在未来可预见的时间范围内，黄循财领导的新一届政府将沿着新加坡既定的治国方向前行，对内力求“建立更加公平、绿色、包容的社会”，对外延续新加坡历代领导人的“平衡”姿态。但与此同时，新领导集体和新加坡也面临着内外多重挑战与考验。

近年来，中新双边高层政治互动密切，经贸合作持续深化，多领域交流不断深入。展望未来，双方有望继续强化双边政治关系，扩大经济联系，推动中新全方位高质量的前瞻性伙伴关系不断向前发展。

2023年9月，新加坡经过选举迎来第九任总统——尚达曼（Tharman Shanmugaratnam）。11月，新加坡总理、执政的人民行动党（People's Action Party，PAP）秘书长李显龙（Lee Hsien Loong）宣布，如果一切顺利，他将在2024年11月21日行动党70岁生日前交棒给副总理兼财政部长黄循财（Lawrence Wong），由后者率领该党参加下届大选。2024年4月14日，新加坡总理公署（PMO）对外公布，李显龙将于5月15日辞职，并正式向总统建议由现任副总理黄循财出任新总理，而他本人将在卸任后出任新加坡国务资政。李显龙交棒黄循财，意味着新加坡“第四代领导团队”（G4）正式掌管政坛，也带来新加坡政坛二十年来最大的变化。作为东南亚第三大经济体、亚太著名的金融中心，新加坡两位最高领导人的变更，不仅将影响国家发展方向，也吸引了世界的瞩目。

一、新总统与新面貌

1.1 新加坡总统选举制度

新加坡实行议会共和制。总统为国家元首，和议会共同行使立法权。其中，总统负责监管国家储备金；有权否决政府财政预算和公共部门职位的任命，包括委任议会多数党领袖为总理；可审查政府执行内部安全法令和宗教和谐法令的情况；有权调查贪污案件。但是，总统在行使针对储备金或主要公务员任命等的酌处权时，必须先征求总统顾问理事会的意见。

新加坡总统原经议会产生，1992年颁布民选总统法案规定从1993年起总统由全民直接选举产生，任期由4年改为6年。2016年，新加坡修改法律，规定总统原则上由各种族人士轮流担任。但是，由于新加坡宪法对总统候选人资格要求较为严格，且由选举委员会决定候选人是否符合资格，自1993年推行总统民选制度至2023年，新加坡只有1993年和2011年两次投票选举总统，其余三次（1999年、2005年、2017年）都由唯一合格候选人直接当选。2017年9月就任总统的哈莉玛·雅各布（Halimah Yacob）是该国首位女性总统，也是继首任总统尤索夫·依萨之后的第二位马来族总统，任期6年，至2023年9月结束。

由于2023年新加坡第九任总统选举的选举资格对所有种族社群候选人开放，且经选举委员会认定有三人符合候选人资格，分别为前国务资政尚达曼、前新加坡政府投资公司（GIC）首席投资官黄国松（Ng Kok Song），以及前新加坡职总英康总裁陈钦亮（Tan Kin Lian），新加坡由此自2011年以来、时隔12年再次投票选举总统。

2023年9月1日，新加坡举行总统选举投票。2日凌晨，选举局正式宣布，尚达曼以70.4%的得票率战胜竞争对手黄国松和陈钦亮，当选为第九任新加坡总统。新加坡总理李显龙随后发表声明，祝贺尚达曼当选。当年9月14日，尚达曼正式就任。

1.2 新任总统尚达曼

公开资料显示，尚达曼于1957年2月出生于新加坡，现年66岁，为新加坡政治家和经济学家。其父亲为著名医学家，被誉为“新加坡病理学之父”。尚达曼在伦敦政经学院（LSE）取得经济学学士学位，随后获得剑桥大学经济学哲学硕士学位和哈佛大学肯尼迪学院公共管理硕士学位。尚达曼的职业生涯始于新加坡金融管理局（MAS），先后担任该机构首席经济学家和执行总监。

尚达曼首次亮相政坛是在2001年当选新加坡议会议员；2003至04年担任教育部长；2006年被任命为第二财政部长，并继续兼任教育部长直至2008年；2007年，被任命为财政部长，并连续担任该职务多年，期间推动多项关于税收、社会福利和经济发展的政策；2011年，被任命为副总理，至2012年之前同时兼任财政部长和人力部长；2015年内阁重组后卸任财政部长，转任经济与社会政策协调部长，并继续担任副总理；2019年内阁重组后卸任副总理，开始与张志贤同时担任国务资政，并继续担任社会政策协调部长，为内阁提供政策建议。2023年7月，尚达曼辞去国务资政和议员等职务，并退出人民行动党，按照新加坡宪法要求以无党派人士身份参加新加坡第九任总统选举。

作为新加坡政坛老将，尚达曼历任多个部长、副总理、国务资政等职务。此外，尚达曼也在多个国际组织担任重要角色。2011-2014年，他被选为国际货币基金组织（IMF）的国际货币与金融委员会（IMFC）主席，成为首位出任该角色的亚洲人。同时，尚达曼多次参与G20峰会、世界经济论坛（WEF），并在多个G20和WEF的工作组和委员会中担任领导角色。他也曾在亚洲开发银行理事会中担任代表，并担任亚洲货币合作与研究办公室（AMRO）理事会成员，该机构负责监督东盟+3（中国、日本和韩国）地区的经济和金融稳定性。此外，2022年以来，他还担任全球水经济学委员会和联合国人类发展报告咨询委员会的联合主席。

尚达曼在竞选宣言中表示，当世界已进入一个紧张和分化的困难时期，经济增长必须注重其包容性，应使所有人都能从中受益。因此，他认为应为低收入和中等收入者提供更多机会，减少收入不平等，同时为老年人、低收入者和弱势群体提供支持。同时，尚达曼主张应避免用政治化的眼光看待新加坡民选总统制度，应将重点放在总统的政治实绩、价值传达、对民众的同理心，以及国际声望。

在国际场合，尚达曼提倡全球合作和多边主义，尤其在解决气候变化、金融稳定和可持续发展等全球性问题领域。对中美关系，他对美国近年来对中国采取出口限制和投资限制等行动感到担忧，认为美国“所谓‘去风险’是错误的道路”，美国的做法会对世界其他地方带来深远影响。他认为中国是非常具有竞争力的全球制造业和物流基地，且仍然是全球供应链的核心，美国必须从长远考虑与中国的关系。

1.3 总统新规定与新面貌

尚达曼当选两个月后，2023年11月，新加坡国会通过由总理公署（PMO）提呈的《新加坡共和国宪法（第三修正）法案》，允许现任和未来总统以及内阁部长以个人名义接受国际机构任命，前提是必须满足三个条件：不能违反宪法中对总统/内阁部长设下的限制、接受任命前须经过内阁评估和同意，以及总统/内阁部长须接受内阁建议。同时，内阁也有权要求总统/内阁部长卸下国际职务。

此前，新加坡宪法不允许身为国家元首的总统私下接任公共职务，但并没有法律禁止内阁部长同时担任海外机构及国际组织的职务，涉及利益和商业性质的职务除外。而新宪法条文则规定，内阁如果认为总统或内阁部长接任有关职务符合新加坡国家利益，则可以担任有关职务；内阁也可就总统或内阁部长在担任这些职务期间的言论表态和职务行为做出建议，包括放弃有关职务。PMO认为，此项开创性变革将使新加坡领袖能够更积极地参与国际舞台，为新加坡的国家声誉和利益而努力，为国家未来开创新的可能性。

2023年11月24日，该项法案获得尚达曼总统签字同意。鉴于尚达曼曾在国际组织担任多个要职，有助于新加坡建立和加强与其他国家和组织的关系，并可帮助新加坡参与和影响全球事务，进而提高该国国际地位，新加坡内阁已建议尚达曼以个人名义接受四个国际机构的职务，分别是国际经济与货币事务咨询组织30人小组（G30）的董事会主席、世界经济论坛（WEF）董事会成员、全球水经济委员会（GCEW）联合主席，以及联合国人类发展报告咨询理事会联合主席。尚达曼此前曾表示，希望能够利用自己丰富的国际事务经验为世界的发展做出一些改变。因此，尚达曼已接受相关职务。可以预见，未来在国际舞台上，尚达将比此前历任新加坡总统都更为活跃。

二、最高行政权力交接：从李显龙到黄循财

2.1 新加坡总理职责

根据新加坡宪法规定，总统委任议会多数党领袖为总理，并根据总理推荐委任部长，组成内阁。内阁对国会负责，成员包括总理、副总理及各部部长。新加坡总理作为国家政府首脑，在国家政治体制中具有关键地位，负责国家的日常政府事务。新加坡首任总理为李光耀（Lee Kuan Yew），于1959年至1990年期间担任总理职务，卸任后担任内阁资政；第二任总理为吴作栋（Goh Chok Tong），于1990至2004年在任；2004年8月，李光耀长子李显龙接棒继任总理，2006年5月、2011年5月、2015年9月、2020年7月四度连任至今。

2.2 李显龙政绩

自2004年8月宣誓就任开始，至2024年4月卸任，李显龙担任新加坡总理近二十年。二十年间，新加坡的宏观经济、社会发展、社会治理和金融市场发展等都取得了醒目的成绩，已成为亚洲最发达的国家之一，成为了世界上重要的经济金融中心、航运中心、炼化中心。

宏观经济方面，从2004年到2024年，新加坡经历了2008年金融危机和2020年新冠疫情两次系统性风险考验，实际GDP增长了1.33倍，实际GDP增速高于全球平均水平， GDP占世界比重也由2004年的0.29%上升至2023年的0.42%。人均GNI则由4.38万新加坡元上升至2023年的9.54万新加坡元，翻了一番。

社会发展方面，新加坡人口持续增加，居民收入增长，失业率下降，贫富差距下降。从2004年到2023年，新加坡的总人口由35.6万人增加至53.86万人，人口预期寿命由79.6岁进一步增加至83.2岁。与此同时，人均月收入由3762新加坡元增加至6792新加坡元，失业率则由4.4%下降2个百分点至2.4%，基尼系数也由0.442下降至0.433。截至2022年，新加坡15岁以上居民识字率为97.5%，每万人拥有24名医生，每千人拥有私车110辆。

社会治理方面，新加坡成为全球最具竞争力的经济体之一。在IMD发布的2023年世界竞争力排名中，新加坡位居第4位。根据2023年世界产权组织全球创新指数（GII）排名，新加坡位居第5位。而在2023年全球人才竞争力指数排名中，新加坡则高居第2位，仅次于瑞士，领先于美国。而在透明国际发布的2023年全球清廉指数排行榜上，新加坡位居第5位，为亚洲唯一进入全球前10位的国家。

金融市场方面，新加坡股市和房价上涨，本币升值，金融中心建设取得优异成绩。海峡时报综指由1800点上涨至3000点左右，新加坡元对美元升值26%，房地产价格上涨也超过六成。而在2024年最新全球金融中心指数（CFCI）排名中，新加坡位居第3位，仅次于纽约和伦敦。

2.3 总理继任者交接计划

2.3.1 新加坡下一代领导人培养机制

自第一任国家领导人李光耀延续至今，新加坡人民行动党在接班人及其团队的遴选、培养和交接等各个关键环节上已形成了较为成熟、系统且独特的工作机制，包括构建系统主动的遴选机制、生成强竞争性的培养机制、推行公平有序的交接机制[1]。

首先，在精英治国理念的引导下，通过系统主动的遴选机制确定领导团队。新加坡政府建立了一整套系统的人才培养计划，为将来遴选政治精英做好贮备工作，而执政党人民行动党则积极地在社会精英中延揽有潜质的政治人才，主动将他们吸纳到政治系统之中，形成“党找人才”的特殊机制。

其次，通过充满竞争的培养机制，对被遴选进入领导团队的候选人进行长周期多岗轮训。一是，在长期的人才培养之后确认下一代领导团队名单，并启动政府和人民行动党长期多岗位双轨轮训，并在团队内部进行长期激烈的竞争和淘汰。二是，由整个团队而不是领导者个人决定下一代接班人。据悉，在最终确立“第四代团队领袖”的过程中，李显龙委托人民行动党前主席、前内阁部长许文远主持该项推选工作，后者分别询问了17名内阁部长，以及国会议长和全国职工总会秘书长对潜在候选人的看法，并要求其进行排序。结果显示，19人中有15人首选黄循财作为属意领导人。李显龙本人并未参与投票过程，而是由新一代政治精英自行抉择，这有利于促进共识、凝聚团队。三是，最终被确立的继任者要继续在政府和执政党内多个岗位进行进一步历练，并巩固团队的多数支持，以确保新一届领导团队的执政根基。从吴作栋到李显龙，再到黄循财，都曾在多个岗位上进行长时间双轨轮训：第二代领导人吴作栋先后在财政部、贸工部、卫生部和国防部等部门任职，也在党内相继担任第一组织秘书、第二助理秘书长、第一助理秘书长等职务，时间长达13年；第三代领导人李显龙同样曾在贸工部、国防部、金融管理局、财政部等多个部门历练，并出任人民行动党青年委员会主席等职务，仅担任副总理就超13年；第四代领导人黄循财已在包括贸工部、卫生部、国防部、教育部、国家发展部、文化社区及青年部、通讯及新闻部和财政部在内的8个政府部门任职，还同时担任人民行动党中央执委会委员和政策论坛顾问。四是，除在国内长期任职锻炼外，继任者还将率团出访新加坡的主要外交伙伴，以帮助其进一步熟悉外交事务，同时帮助新加坡的外交伙伴更好地认识和了解该国下一届领导团队。

最后，通过公平有序的交接机制，实现代际之间的平稳更迭。一方面，选择合适的权力交接时间点，多选择在重大内外危机形势基本稳定的背景下交棒，而非在政治变动或经济低迷时“推卸责任”、把问题留给继任总理。1990年李光耀带领新加坡成功度过苏联解体、冷战结束后的世界秩序大变革后，正式交棒给吴作栋；2004年，吴作栋带领新加坡走出亚洲金融危机后，正式交棒给李显龙；李显龙原计划在2020年交棒，但新冠疫情爆发，新加坡领导集体决定延迟交棒计划，直到2023年疫情基本企稳后才重启计划。另一方面，卸任者一般会以“资政”的身份为继任者提供过渡性辅助，协助权力的顺利交接和政策的稳定衔接。“资政”是新加坡内阁中的特殊存在，是国家高级别领导人退任后继续参与政府决策、辅佐现任领导团队的职位。李光耀和吴作栋在辞任后，分别以“内阁资政”和“国务资政”的身份继续留在新一届内阁之中，其中“内阁资政”主要负责指导年轻部长，而“国务资政”则主要负责协助国务。这种“扶上马，再送一程”的做法，不仅给予新加坡民众和外国投资者信心，也有助于政治体系的稳定运行。

2.3.2 第四代领导人遴选过程

2016年8月，李显龙在履行公务时身体抱恙，人民行动党随之启动其继任者遴选。2018年11月，曾任李光耀私人秘书的王瑞杰（现任人民行动党主席、新加坡副总理）被任命为人民行动党第一助理秘书长，并于2019年4月升任副总理兼财长，被确定为“第四代领导团队领袖”。2020年，新冠疫情给新加坡经济和社会稳定造成严峻挑战，人民行动党在7月的国会选举中得票率下滑，王瑞杰感受到压力，并于2021年4月宣布不再担任“第四代领导团队领袖”。人民行动党开始重新遴选接班人。2022年4月，黄循财被人民行动党正式推举为“第四代领导团队的新领导人”。

2023年8月，李显龙发表年度国庆讲话，重申重启因新冠疫情耽搁的“交棒”计划。2023年11月，李显龙在人民行动党大会上宣布，如果一切顺利，他将在明年行动党70岁生日（2024年11月21日）前交棒给黄循财，由他率领该党参加下届大选（最迟在2025年11月23日举行）。2024年4月15日，新加坡总理公署（PMO）对外公布，现任总理李显龙将于5月15日辞职，并向总统建议由副总理兼财政部长黄循财出任新总理，他本人将在卸任总理后出任新加坡国务资政。

鉴于人民行动党在新加坡长期执政地位和民意优势，舆论预期该党将继续在下届大选中获胜，黄循财接替李显龙成为新加坡第四任总理并掌舵新加坡已基本成为定局。这也意味着，新加坡将迎来首位国家独立后出生的总理。

2.4 黄循财履历与政治实绩

公开资料显示，黄循财于1972年出生在新加坡，祖籍中国海南。与李显龙和人民行动党众多高层人士不同，黄循财并无政治世家背景，而是在普通家庭里长大，从小生活在新加坡普通人居住的组屋里。虽未接受“精英教育”，但他仍以优异成绩获得公派奖学金并赴美国威斯康辛大学麦迪逊分校攻读经济学并获学士学位，并于1997年获得密西根大学安娜堡分校经济学硕士学位。学成归国后，黄循财开始担任高级公务员，先后在贸工、财政、能源、卫生等部门工作，并在职读取哈佛大学肯尼迪学院的公共管理硕士学位。2005至2008年，他担任李显龙的私人秘书，由于工作业绩突出深获信任，开始步入政坛高层。2011年，黄循财首次参加国会选举，获胜后担任国防和教育部长；2012年担任文化、社区和青年部代理部长，2014年晋升为部长；2015年担任社会家庭发展部部长，并在新加坡建国50周年时主张把执政党各种努力目标锁定于2040年，以更多吸引年轻人；2016年兼任财政部第二部长，并在人民行动党的李显龙继任者遴选中被作为重点考虑对象之一。

2020年新冠疫情爆发，黄循财担任抗疫工作组联合负责人之一表现突出。该工作组在疫情得到有效管控后发表白皮书，反思抗疫过程中暴露出的政策不足，体现了黄循财坦率、务实的作风，得到大多数国民认可。2020年7月国会大选后，黄循财被任命为教育部长。2021年5月，黄循财接替王瑞杰担任财政部长。

2022年4月，具有丰富从政经验的黄循财被正式确立为李显龙的接班人。同年6月，黄循财升任副总理。而且不同于另一位副总理王瑞杰，他被额外赋予了（在总理不能履职时）“代理总理”这一职务，还从王瑞杰手上接过新加坡总理公署战略小组负责人的职责。此外，黄循财还同时担任新加坡金融管理局（MAS）主席、新加坡经济发展委员会国际咨询委员会主席、新加坡政府投资公司（GIC）董事会副主席、GIC投资战略委员会主席等要职，参与领导以经济和金融立国的新加坡。

2022年11月，人民行动党第37届党中央执行委员会互选结果出炉，黄循财出任新设的副秘书长党职，进一步巩固了李显龙总理接班人地位。同时，两名助理秘书长分别由原第二助理秘书长、教育部长陈振声（CHAN Chun Sing）和原组织秘书、国家发展部长李智陞（Desmond LEE）担任。这一人事布局也奠定了新加坡“第四代领导团队”的“三驾马车”模式。

2.5 新总理施政方针与外交理念

2022年6月，黄循财升任副总理时，提出新加坡“第四代领导团队”的执政理念是“建立更加公平、绿色、包容的社会”。为此他发起“新加坡携手前进”（Forward Singapore）运动，通过275场对话，邀请20余万新加坡人献言献策，旨在建构一个让全民而非少数人获益的新加坡。2023年10月，黄循财和第四代团队发布同名报告，以“共创共同未来”为主题，内容涉及教育、工作、家庭、年长者、弱势群体、长期规划、团结国人七大转变，其主要目标便在于实现经济发展，同时改善中低收入者民生状况，关照社会弱势群体，使全民生活更有保障，促进国家和社会团结。

黄循财在2023年11月的人民行动党大会上表示，他和第四代领导层团队已为“接班”做好准备。

在内政方面，黄循财认为行动党接下来要从三个方面改进工作：第一，要扩大接触范围，成为所有新加坡人的行动党；第二，要改善沟通方式，更清晰地向选民阐释行动党的政策和行动动因，增进理解；第三，要重新审视和强化党的组织，为活跃党员提供更多资源与支持，将其构想转化为行动。黄循财提醒，对行动党和新加坡来说，下一届大选非常关键，因为新加坡正处于转折点。当前，世界对立冲突不断，大国更加注重地缘政治和国家安全，保护主义抬头，自由贸易的价值被低估，全球供应链也被重新定义。而且，投资者和其他国家正在密切关注新加坡的政治走向。因此，新加坡人必须秉持共同价值观和使命以应对挑战。

在外交方面，黄循财认为，当前世界政治正从良性的全球化时代进入大国竞争的新时期，人们将迎来更加分裂、拥有更多尾部风险和波动的更加不确定的世界。与此同时，世界经济正从过去十年的宽松货币政策、极低利率，转向利率走高、宽松货币结束的正常环境，经济增长疲软将成为一种普遍现象。针对中美关系，黄循财将继续延续新加坡历代领导人的“平衡”姿态。2022年4月黄循财的接班人身份被确认，5月他便率团对美国进行正式访问，得到美方高度重视。2023年李显龙正式宣布交棒节点之前的10月份，黄循财已再次率团访问美国。与此同时，2023年5月和12月，黄循财两次率团访华，均得到中国国务院总理李强的接见。在接受美国战略与国际问题研究中心采访时谈到中美战略竞争，黄循财采取务实态度表示，对新加坡而言，将在具体事务中根据自己的国家利益作出决定，东南亚和新加坡将继续保持开放包容的关系，不仅与美国交往，也与中国、欧盟和世界其他大国交往，尤其在世界日益变得不确定的动荡时期，更应该扩大共同点，最大限度地增加实现稳定和共同繁荣的机会[2]。

2.6 新领导集体的内外挑战

目前来看，黄循财即将接任新加坡下任总理，人民行动党在国会的优势地位仍十分突出，而且有李显龙担任国务资政，不少内阁部长也将留任，黄循财内阁预计不会有太大变动。在未来可预见的时间范围内，黄循财领导的新一届政府将沿着执政党既定的治国方向前行。但是，“第四代领导团队”仍面临不少挑战。

从国内形势来看，挑战主要来自经济、社会和政治三个方面。

经济方面，作为亚太最重要的国际金融中心之一，新加坡对外依存度极高，宏观经济发展深受全球经济和金融环境的影响。近年来，全球经济增长放缓，国际贸易萎缩，金融环境趋紧，而且保守主义和逆全球化潮流泛起，给借由国际自由贸易和经济全球化浪潮发展起来的新加坡带来较大冲击，该国经济复苏步伐缓慢。

社会方面，新加坡也面临着人口老龄化、社会流动性趋缓和不平等加剧、民众社会变革诉求高涨等问题。如何让全民共享经济发展的红利，减少在其它发达国家普遍存在的两极分化、社会对立加剧风险，抵挡极端声音和力量的起势，是新政府最主要的社会课题。

最重要的挑战来自政治方面。一方面，人民行动党面临着如何进行自我革新，持续提高执政能力的考验。虽然自新加坡1965年独立以来，人民行动党一直担任执政党，但事实上该国实行的是多党并存的政党制度。目前，新加坡登记政党共39个，除了人民行动党，其他党派包括工人党、人民联合党、民主联合党、人民阵线、民主进步党、新加坡民主党等。其中，工人党（The Worker’s Party）是现在新加坡最大的反对党。该党于1957年11月创立、1971年重建，历史悠久，1981年起在大选中数次赢得议席，近年来影响有扩大趋势。2020年7月，工人党在新加坡国会选举中赢得了三个选区的胜利，最终以10个席次成为新加坡独立以来首个在国会拥有双位数议席的民选反对党。工人党秘书长毕丹星（Pritam Khaira Singh）也成为首任官方反对党领袖，在国会中发挥着带领反对党议员批评和监督现任政府的职责。此外，从人民行动党出走的陈清木于2019年成立新加坡前进党，虽然该党首次推出的候选人并未在任一选区选举中获胜，但由于在西海岸集选区和玛丽蒙单选区的高得票率，该党助理秘书长以及副主席得以出任国会非选区议员，享有与民选议员相同的投票权利。种种数据表明，新加坡反对党正以逐步壮大的态势对人民行动党构成挑战。2024年4月新加坡政府宣布最高权力交接时间后，工人党虽然表示没有在来届大选中争取组织政府的打算，但也重申其中期目标是确保国会至少三分之一议席不在执政的人民行动党手中。

而人民行动党由于自1959年至今一直保持执政党地位，精神懈怠、脱离群众、消极腐败等危险逐渐暴露。近年来，该党多个高层级政治人物接连曝出丑闻，引起新加坡政坛和社会极大震动。在2020年7月国会选举中，行动党虽然获得了剩余的83个席次，但得票率较2015年下滑8.6个百分点，降至61.24%，部分重要选区甚至被工人党直接拿下。

可以说，如何充分利用人民行动党长期执政、了解国情的优势，通过自身的变革持续维持新加坡人民的信任和支持，在满足民众对政治竞争和多元化、民主化期待的同时，应对反对派持续上升的民意冲击，是黄循财及“第四代领导团队”必须面临的现实问题。

另一方面，新领导集体需要面对李光耀家族光环逐渐消退之后的执政挑战。自1965年建国至今近60年时间，新加坡和人民行动党一直处在李光耀家族的领导之下。虽然李显龙表示将在卸任总理之后继续以合适的方式服务该党和新加坡人民，但随着他逐步退居幕后并退出政坛，新加坡“第四代领导团队”如何真正树立领导权威，人民行动党如何在李光耀家族光环笼罩逐渐消退之后继续长期保持执政地位，仍值得观察。就黄循财个人而言，有分析认为，由于一向崇尚集体领导制的新加坡更加注重团队意愿，黄循财正是因为其忠实政策执行者、团队及沉稳内敛作风而受到支持。但这也意味着，他可能在政策上缺乏创新，因此很难迅速扭转执政党多年形成的风格，也不太可能推动执政党大刀阔斧的改革。此外，由于黄循财曾担任李显龙的私人秘书职务，李显龙在卸任之后将继续担任国务资政，有不少分析认为李显龙将在很大程度上影响黄循财的决策，黄循财需要机会证明其作为第四代领导团队领导人的能力[3]。

从外部环境来看，新加坡需应对全球区域冲突不断、地缘政治环境恶化带来的挑战。作为东南亚最重要的经济体之一、东盟的主要领导者之一，新加坡要应对全球和区域性风险增加、大国竞争向亚太地区蔓延、经济全球化势头减弱、区域内政治局势变动以及气候变化等挑战。这意味着，如何沿袭李显龙时期“小国大外交”和“大国平衡”的战略，在纷繁复杂的国际环境中带领新加坡继续稳健前行，是黄循财内阁面临的重大难题。

三、中新关系概览

3.1 政治互动

中国和新加坡是一衣带水的友好邻邦，友好交往源远流长。1990年10月3日，两国建立外交关系。虽然新加坡为东南亚国家中最后一个与中国建交的国家，但建交后两国关系发展迅速，各领域合作取得丰硕成果。

3.1.1 高层互动

建交以来，两国高层交往频繁，两国领导人始终从长远角度和战略高度规划和推动中新互利关系发展。1978年，邓小平访问新加坡，拉开了新时期中新友好合作的序幕。

2015年11月，习近平主席对新加坡进行国事访问期间，两国建立了与时俱进的全方位合作伙伴关系。在这一关系定位指引下，双边关系发展良好，契合两国独特优势和发展优先事项。两国在广泛领域建立起务实多元合作，共同把握新兴领域新机遇。

2023年3月，新加坡总理李显龙正式访华，习近平主席同其会见，双方正式把中新关系升级为“全方位高质量的前瞻性伙伴关系”，为新时期双边关系规划未来发展、明确战略方向[4]。

2023年5月，新加坡副总理兼财政部长黄循财访华率团访问中国，国务院总理李强同其会见。李强表示，新加坡一直积极参与中国改革开放，同中国利益融合密切，中方愿同新方分享中国发展的机遇，欢迎新方继续深度参与中国改革开放进程，推动中新合作更上一层楼；希望双方发挥好中新副总理级双边合作机制和地方合作机制与平台，推进陆海新通道建设，提升区域互联互通水平，助力产业链供应链稳定，围绕金融服务、数字经济、新能源、城市绿色转型、社会治理等领域加强合作[5]。

2023年12月，黄循财第一次以新加坡第四代领导团队领军人物、总理接班人身份访华，超过三分之一内阁成员随行访华，其中包括来自教育、卫生、通讯、住房、国家发展、交通、环境等部门的7名部长级官员。黄循财此次访华得到中方高度重视。国务院总理李强同其会见时表示，中方愿同新方保持高层密切交往，深化发展战略对接，以进一步升级自贸协定为契机，推动中新合作提质升级，在数字经济、绿色发展、金融服务、海洋能利用等领域取得更多成果，推进陆海新通道建设，加强人文交流，在高质量共建“一带一路”合作中继续走在前列；中方愿同新加坡等地区国家加强团结协作，加快推进中国东盟自贸区3.0版谈判，为区域一体化持续注入新动力。黄循财表示，新方高度重视新中关系，愿同中方密切高层交往，在经贸、投资、绿色发展、数字经济等领域深入推进务实合作。[6]

3.2 经贸发展

3.2.1 双边贸易

从中国角度来看，新加坡是我在东盟国家中第五大贸易伙伴。据中方统计，2023年，中新双边贸易额为1083.9亿美元、同比下降2.6%。其中，中国出口额为769.6亿美元，同比下降1.1%，占中国出口总额比重为3.0%；进口额为314.2亿美元，同比下降6.0%，占中国进口总额比重为1.2%；中方对新贸易顺差455.4亿美元，同比下降3.5%。2024年1-3月，中新双边贸易额275.2亿美元，同比下降2.5%。其中，中国出口额197.5亿美元，同比下降7.2%；进口额77.8亿美元，同比增长12.0%；中方对新贸易顺差119.7亿美元，同比下降25.9%。

值得关注的是，虽然从2008至2023年，中国与新加坡双边贸易额从524.3亿美元上升至1083.9亿美元，翻了一番，但近年来新加坡在我国对东盟双边贸易中占比呈下降态势。2008年，新加坡为中国在东盟第二大贸易伙伴，中新贸易额占中国与东盟双边贸易额的比重为21.9%，到了2023年，新加坡为中国在东盟第五大贸易伙伴，中新贸易占中国对东盟双边总额比重已下降至12.5%。

从新加坡角度来看，中国已多年位居新加坡第一大贸易伙伴。自2013年起中国连续11年成为新加坡最大贸易伙伴国，对华贸易在新加坡外贸总额中的占比由11.9%上升至13.8%。据新加坡官方统计，2023年中国仍为新加坡第一大贸易伙伴、第一大出口市场和第一大进口来源地。

3.2.2 双边协定

中国与新加坡于2008年10月签署《中国—新加坡自由贸易区协定》，新加坡是首个同中国签署自贸协定的亚洲国家。2018年，《中新自贸协定升级议定书》正式生效，除对原协定的原产地规则、海关程序与贸易便利化、贸易救济、服务贸易、投资、经济合作等6个领域进行升级外，还新增了电子商务、竞争政策和环境等3个领域。2020年，双方启动中新自贸协定升级后续谈判。2023年4月，双方实质性完成后续谈判。

1985年，中新双方签署《关于促进和保护投资协定》；1986年签署《避免双重征税和防止漏税协定》；2017年签署《中华人民共和国政府与新加坡共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》；2019年就成立新加坡-上海全面合作理事会、加强第三方合作实施框架、实施原产地电子数据交换系统、海关执法合作、成立联合投资平台等签署多份合作谅解备忘录。

3.2.3 双向投资

从中国对新加坡投资来看，根据中国商务部最新数据，2022年，中国对新加坡投资流量位居东盟首位，达82.9亿美元，同比下降1.3%，占中国对东盟投资流量的44.5%，主要投向批发和零售业、制造业等。截至2022年末，中国对新加坡直接投资存量位居首位，达734.5亿美元，占中国对东盟投资存量的47.5%，主要投向租赁和商务服务业、批发和零售业、制造业、金融业等行业。2023年上半年，中国企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资同比增长23.3%，主要投向的国家中新加坡列首位。据统计，目前在新加坡注册登记的中资企业超过8500家，行业涵盖贸易、金融、航运、基础设施、物流、房地产等多个行业[7]。整体来看，中国投资占新加坡吸收外资比重相对较大的行业包括建筑业、贸易业和房地产业。

中国对新加坡投资以并购为主，近年来主要投资项目包括：中银集团收购新加坡飞机租赁公司；华能国际收购新加坡大士能源、开发登布苏多联产项目和海水淡化厂项目；中石油投资修建油库、收购新加坡石油公司；中国建研院收购新加坡CPG集团；中国Nesta财团收购普洛斯；比亚迪电子并购捷普电路等等。

从新加坡对中国投资来看，新加坡一直积极参与中国的改革开放。自2013年起，新加坡已连续11年是中国最大新增投资来源国。据中方统计，2022年4月，新加坡首次超越日本，成为中国累计最大外资来源国。中国商务部发布的《中国外资统计公报2023》显示，2022年，新加坡实际对华投资106.0亿美元，截至2022年年末，新加坡累计在华实际投资1314.4亿美元。而据新方统计，中国已连续14年保持新加坡对外直接投资第一大目的国，2022年新加坡对华投资2158.2亿美元，同比增长3.8%。

近年来，新加坡对华投资主要项目包括：苏州工业园区、天津生态城、中新（重庆）战略性互联互通示范项目三个政府间合作项目，一个国家级合作项目广州知识城，以及吉林食品区、川新科技园、南京生态岛等地方合作项目。新加坡与山东、四川、浙江、辽宁、天津、江苏、广东等7省市分别建有经贸合作机制。2019年4月，新加坡同上海建立全面合作机制，10月同深圳建立智慧城市合作机制[8]。

3.2.4 双边金融合作

近年来，中新金融合作发展迅速。2010年开始，双方五次签署本币互换协议，规模从1500亿人民币/300亿新加坡元扩大至3000亿元人民币/650亿新加坡元。2012年6月，中国人民银行批准新加坡金管局（MAS）在华设立代表处，同年7月两国签署中新自贸协定框架下有关银行业事项换文，10月新方授予中国银行和中国工商银行新加坡分行特许全面牌照。2013年5月，新加坡金管局北京代表处正式揭牌，10月中国人民银行确定新加坡市场人民币合格境外机构投资者（RQFII）投资额度为500亿元人民币。2014年10月，两国外汇市场正式推出人民币和新加坡元直接交易。2015年11月，中方将新加坡RQFII额度提高到1000亿元人民币。2020年12月，新方授予中国建设银行新加坡分行特许全面牌照，中国建行成为第三家获得新加坡特许全面牌照的中资银行，中国也成为在新拥有特许全面牌照银行最多的国家。

3.2.5 工程承保和劳务合作

在新加坡中资承包工程企业约30家，在房建和地铁建设领域具备相对优势，技术水平、施工质量和安全管理获新方充分认可。2013年以来，中资企业中标新地铁项目标段位居各国之首，2017年新加坡最大的房地产开发商和组屋建筑承包商均为中资企业。据中国商务部统计，2022年中国企业在新加坡新签合同额53.2亿美元，完成营业额42.9亿美元[9]。截至2021年底，中国对新加坡累计派出各类劳务人员28944人，年末在新加坡劳务人员44069人[10]。

近年来，中国在新加坡新签大型承包工程项目主要包括中冶新加坡地铁跨岛线樟宜东车辆段设计及建设总承包项目、中国港湾新加坡地铁裕廊区域线标段项目、中国电工新加坡沼气炉项目合同、中国港湾新加坡大士综合废物处理项目、中国建筑新加坡武吉巴督组屋项目、中国能建山西院新加坡腾格水库浮体光伏项目，以及中国五矿新加坡环球影城项目，等等。

3.2.6 多领域交流

中国曾是新加坡最大的游客来源地，2019年有362万人次前往新加坡。但疫情后受旅行政策、航班等因素的影响，中国赴新旅游人数大大下降。自2023年中国出境游恢复以来，前往新加坡的中国游客数量稳定增长，全年入境共计136万人次，已恢复至2019年的37%，中国已成为新加坡第二大旅客来源国。2024年1月25日，中国和新加坡签署《中华人民共和国政府与新加坡共和国政府关于互免持普通护照人员签证协定》。协定于2024年2月9日正生效后，双方持普通护照人员可免签入境对方国家停留不超过30日。2024年春节假期，中国大陆往返新加坡航班量超1000班次，旅客运输量超10万人次，与2019年春节相比日均航班量增长约10%，日均旅客量增长约34%。

3.3 双边关系展望

2023年，习近平主席同李显龙总理共同宣布将中新关系提升为“全方位高质量的前瞻性伙伴关系”。展望未来，在两国领导人的战略引领下，两国关系将以“全方位”“高质量”“前瞻性”定位为指引，坚持高水平战略互信，推进多领域务实高质量互利合作，更好造福两国人民，维护地区和平、稳定与发展发挥积极作用。

注：

[1] 王艺桦、郭剑峰：《政党适应性视角下的精英治国与长期执政——基于新加坡人民行动党的经验分析》，东南亚学人，[EB/OL]，2024/04/22[2024/04/23]，https://mp.weixin.qq.com/s/p6l3brmTEUWrRsrbqBFhKA.

[2] 文化纵横：《新加坡第四代接班人对中国和中美的最新预判，一语双关》，观察者网，[EB/OL]，2023/11/05[2024/04/23]，https://user.guancha.cn/wap/content?id=1123578.

[3] 民智国际研究院：《新加坡，能否成为中美关系的“斡旋者”？》，东南亚学人，[EB/OL]，2024/01/21[2024/04/23]，https://mp.weixin.qq.com/s/dlo6ctfqy5M6_wL1gr1HRw.

[4] 中国外交部：《中华人民共和国和新加坡共和国关于建立全方位高质量的前瞻性伙伴关系的联合声明》，[EB/OL]，2023/04/01[2024/04/23]，https://www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677076/xgxw_677082/202304/t20230401_11053005.shtml.

[5] 新华社：《李强会见新加坡副总理兼财政部长黄循财》，中国中央人民政府，[EB/OL]，2023/05/17[2024/04/23]，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202305/content_6874260.htm.

[6] 新华社：《李强会见新加坡副总理兼财政部长黄循财》，中国中央人民政府，[EB/OL]，2023/12/06[2024/04/23]，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6918790.htm.

[7] 陈庆：《新加坡——中国企业海外投融资的桥头堡》，《北大金融评论》第19期，[EB/OL]，2024/04/17[2024/04/29]，https://mp.weixin.qq.com/s/bMC_bDahCgXIjICUVnp3NQ.

[8] 中国商务部：《对外投资合作国别（地区）指南新加坡（2022年版）》，[EB/OL]，2023/03[2024/04/28]，https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/xinjiapo.pdf.

[9] 中国商务部：《2022年中国—新加坡经贸合作简况》，[EB/OL]，2023/12/28[2024/04/29]，http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/sjtj/yzzggb/202312/20231203463468.shtml.

[10] 中国商务部：《对外投资合作国别（地区）指南新加坡（2022年版）》，[EB/OL]，2023/03[2024/04/28]，https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/xinjiapo.pdf.

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来源：兴业研究宏观

东南亚研究 | 新加坡政治体系与最高权力交接影响分析

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