宏观市场 | “平急两用”公共基础设施建设的投资拉动规模估算

2023年7月14日召开的国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。

从“平急两用”公共基础设施的定义来看，根据2023年7月20日国务院副总理何立峰在“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议上的讲话，“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求[1]。相较于传统基础设施建设主要考虑平时使用需求，“平急两用”公共基础设施要求在平时和应急情况下都能发挥效能，从而打造一个既具备日常运营功能又具备应急响应能力的基础设施系统。

从政策的实施范围来看，“平急两用” 公共基础设施建设涉及的城市明确为“超大特大城市”。 “超大特大城市”为城区常住人口500万以上的城市。根据《2020中国人口普查分县资料》，当前全国“超大特大城市”共计21个，分别为：北京、上海、广州、深圳、重庆、成都、天津、武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

从“平急两用”公共基础设施建设的主要类型来看，根据杭州市发布的“平急两用”公共基础设施建设实施方案，项目建设主要围绕旅游居住设施、医疗卫生设施、城郊大仓和高速公路服务区四个领域。医疗服务设施项目重点是推动优质医疗资源均衡布局；城郊大仓项目重点围绕生活必需品保供能力；旅游居住设施项目重点围绕旅游带打造“平急两用”旅游休闲综合体；高速公路服务区重点是以“服务区+旅游”、“服务区+商业综合体”、“服务区+田园综合体”等模式推动高速公路服务区向新型开放式服务区转型[2]。

除杭州公布了完整的“平急两用”公共基础设施建设实施方案外，全国其他超大特大城市也陆续公布了部分“平急两用”公共基础设施投资项目。北京市平谷区创造性提出建设国家“平急两用”发展先行区，主要从“平急两用”京平综合物流枢纽、“平急两用”新型乡村社区、“平急两用”乡村休闲综合体、“平急两用”承平高速金海湖服务区、“平急两用”乡村振兴金海湖核心区5个应用场景展开探索[3]。2023年12月7日，重庆市“平急两用”重点保供基地建设项目在潼南启动，将围绕城市保供、农产品及冷链批发交易、产地仓等方面，构建综合物流产业园[4]。2024年1月2日，重庆高速集团与国开行重庆市分行签署100亿“平急两用”公共基础设施建设专项合作协议，积极推动建设具有隔离功能和旅游居住设施的高速公路服务区集散基地，城郊分布式仓储，市政、旅游等配套设施[5]。2023年12月20日，武汉于召开首批“平急两用”公共基础设施项目推介会，其中包括民宿、康养基地等具有隔离功能的旅游居住设施14个，政府储备粮库等城郊大仓基地项目9个[6]。

从项目资金来源来看，当前已公布的投资项目资金来源主要为政策性银行、商业银行以及财政补助。北京平谷区“平急两用”项目中，农发行、国开行已经对南山村新型乡村社区项目给予了用款授信，农业银行、中国银行、建设银行等商业银行已对平谷区的农业高科技、物流仓储等“平急两用”项目给予了优惠贷款。重庆潼南保供基地由四川首建投建设发展有限公司承建，中国农业银行重庆分行融资建设。重庆高速集团与国开行重庆市分行签署了100亿“平急两用”公共基础设施建设专项合作协议。杭州农发“平急两用”东郊仓配一体化中心项目、中通智能制造项目、杭新景高速公路建德开放式服务区等9个“平急两用”项目，由国家开发银行浙江省分行、中国进出口银行浙江省分行、中国农业发展银行浙江省分行、中国工商银行杭州分行等9家银行为上述项目提供金融支持[7]。成都首开区及冷链物流中心“平急两用”项目获国家开发银行四川省分行2.9亿元授信[8]。此外，杭州政府还出台了《杭州市级“平急两用”城郊大仓建设财政补助资金管理办法》、《杭州市级“平急两用”旅游居住设施建设财政补助资金管理办法》，对“平急两用”公共基础设施建设予以财政支持。此外，在融资工具方面，当前共有两例“三大工程”项目相关的资产支持证券产品落地。一笔是中合商业保理（天津）有限公司为原始权益人发行的“平急两用”资产支持专项计划；另一笔是山东颐养健康产业发展集团有限公司发行的一笔“平急两用”中期票据[9]。

从上述的投资案例来看，“平急两用”公共基础设施涉及的仍主要是“医、住、行、物流”领域中的已有项目类型，其更多的是在已有的设施建设类型上增加“平急两用”的功能设计。因此，“平急两用”公共基础设施建设并非一类新型的基建投资类型，对其项目主体的考察很大程度上仍然可以借鉴已有的基建项目。

鉴于“平急两用”公共基础设施建设涉及的领域较为广泛，难以从特定基建类型的需求特征对整体的投资规模进行估算。因此，我们主要基于已公布的“平急两用”基建项目的投资金额对整体的投资拉动规模进行估算。

从已公布的项目来看，“平急两用”基建设施主要可以分为医疗卫生设施、旅游居住设施、物流设施和高速公路服务区四个大类。首先，我们分别计算每个类型单个项目的平均投资金额。对于医疗服务设施类项目,仅杭州披露32个项目，总投资341.75亿元，平均每个项目投资金额为10.7亿元。对于旅游居住设施，杭州披露68个项目总投资约323.16亿，武汉披露14个项目总投资58.4亿元，平均每个项目投资金额为4.7亿元。对于物流设施项目，杭州披露12个项目总投资69.88亿元，武汉披露9个项目总投资104.1亿元，成都和武汉各公布1个项目，投资金额分别为16.47亿元和25亿元，则平均每个项目投资金额为9.4亿元。对于高速公路服务区项目，杭州披露4个项目总投资35.56亿元, 平均每个项目投资金额为8.9亿元。

鉴于当前仅杭州公布了较为完整的“平急两用”公共基础设施建设项目规划，其他城市已公布的项目仅为部分规划，因此在推算超大特大城市总体“平急两用”基建投资规模时，我们将杭州公布的项目数量除以杭州城区人口占21个超大特大城市城区人口的比重，大致推算各类型基建设施的总体项目数量。基于这一方法，我们得到21个超大特大城市医疗卫生设施、旅游居住设施、物流设施和高速公路服务区的项目总数分别为：770、1637、289、96个。根据杭州印发的《杭州市“平急两用”公共基础设施建设五年行动计划（2023—2027年）》，我们假设上述项目的投资时间跨度为5年。最后，将项目数量乘上单个项目平均投资金额并进行加总，最终得到5年间“平急两用”公共基础设施拉动的投资总额为19509亿元，平均每年带动的投资金额为3902亿元，年均投资额相当于2023年固定资产投资的0.5%。

注：

[1] 资料来源：积极稳步推进超大特大城市"平急两用"公共基础设施建设工作部署电视电话会议在京召开 何立峰出席会议并讲话，新华社[EB/OL]，2023/07/20[2024/01/16], https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6893334.htm

[2] 资料来源：四大类116个项目！总投资770.35亿元！杭州全力推动“平急两用”公共基础设施建设，杭州政协网[EB/OL]，2023/11/30[2024/01/16], https://www.hzzx.gov.cn/cshz/content/2023-11/30/content_8651889.htm

[3] 资料来源：创建国家“平急两用”发展先行区，平谷布局五大应用场景，新京报[EB/OL]，2023/10/26[2024/01/16], https://www.bjnews.com.cn/detail/1698318791129718.html

[4] 资料来源：总投资25亿元！重庆市“平急两用”重点保供基地建设项目落户潼南，新华网[EB/OL]，2023/12/08[2024/01/16], http://www.cq.xinhuanet.com/20231208/75bc61f0b0ad4813925ed8e6a14d6951/c.html

[5] 资料来源：重庆谋划建设一批“平急两用”公共基础设施，龙华网[EB/OL]，2024/01/03[2024/01/16], https://news.cqnews.net/1/detail/1192245875693387776/web/content_1192245875693387776.html

[6] 资料来源：武汉推介首批“平急两用”公共基础设施建设项目，长江日报[EB/OL]，2023/10/23[2024/01/16], https://www.wuhan.gov.cn/sy/whyw/202310/t20231023_2284787.shtml

[7] 资料来源：“平急两用”公共基础设施建设 首批项目清单发布，杭州日报[EB/OL]，2023/09/28[2024/01/16], https://hzdaily.hangzhou.com.cn/hzrb/2023/09/28/article_detail_1_20230928A129.html

[8] 资料来源：“成都天府综保区项目取得“平急两用”公共基础设施项目授信，澎湃新闻[EB/OL]，2023/09/07[2024/01/16], https://m.thepaper.cn/baijiahao_24520666

[9] 资料来源：“平急两用”两项目融资落地，澎湃新闻[EB/OL]，2023/12/16[2024/01/16], https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_25684470